Menschen in der zerstörten Altstadt von Mossul, Irak

Fragile Staatlichkeit – eine Herausforderung für die Entwicklungspolitik

Mehr als 1,6 Mil­li­ar­den Men­schen le­ben in Län­dern, die von Ge­walt, Kon­flik­ten und un­si­che­ren po­li­ti­schen Ver­hält­nis­sen ge­prägt sind. Kon­flik­te und ei­ne so­ge­nann­te fra­gi­le Staat­lich­keit füh­ren dort häu­fig zu wei­te­ren Ent­wick­lungs­pro­ble­men wie Ar­mut, Hun­ger und Men­schen­rechts­ver­let­zun­gen. Selbst wenn ein Kon­flikt be­en­det wer­den kann, kommt es häu­fig in­ner­halb we­ni­ger Jah­re er­neut zu ge­walt­tä­ti­gen Aus­ein­an­der­set­zun­gen. Aus ei­ge­ner Kraft kön­nen die fra­gi­len Staa­ten die Spi­ra­le von Ar­mut und Ge­walt nicht mehr durch­bre­chen.

In­ter­na­tio­nal gibt es kei­ne ein­heit­li­che De­fi­ni­ti­on für fra­gi­le Staat­lich­keit. In den ver­gan­ge­nen Jah­ren wur­den je­doch in ver­schie­de­nen Do­ku­men­ten, Ar­beits­grup­pen, Netz­wer­ken, in­ter­na­tio­na­len Or­ga­ni­sa­tio­nen und Kon­fe­ren­zen In­di­ka­to­ren fest­ge­legt, die auf fra­gi­le Staat­lich­keit hin­wei­sen. Und es wur­den Prin­zi­pi­en für das in­ter­na­tio­na­le En­ga­ge­ment in fra­gi­len Staa­ten auf­ge­stellt.

Blick durch ein Ein­schuss­loch in einem Hotelfenster. Im Hintergrund ist der nörd­li­che Teil von Mo­ga­di­schu, der Hauptstadt von So­ma­lia,  zu sehen, wo Trup­pen der Afri­ka­ni­schen Uni­on ge­gen die Al-Shabab-Mi­liz ge­kämpft ha­ben.

Hintergrund Definition von fragiler Staatlichkeit Interner Link

Ge­ne­rell gel­ten je­ne Staa­ten als fra­gil (zer­brech­lich), in de­nen die Re­gie­rung nicht wil­lens oder in der La­ge ist, staat­li­che Grund­funk­tio­nen im Be­reich Si­cher­heit, Rechts­staat­lich­keit und so­zia­le Grund­ver­sor­gung zu er­fül­len. Staat­li­che In­sti­tu­tio­nen in fra­gi­len Staa­ten sind sehr schwach oder vom Zer­fall be­droht; die Be­völ­ke­rung lei­det un­ter gro­ßer Ar­mut, Ge­walt, Kor­rup­ti­on und po­li­ti­scher Will­kür.

Dar­über hin­aus bil­den fra­gi­le und von Kon­flik­ten be­trof­fe­ne Staa­ten auch ein re­gio­na­les und in­ter­na­tio­na­les Si­cher­heits­ri­si­ko. Wenn staat­li­che Struk­tu­ren nicht mehr funk­tio­nie­ren, ent­ste­hen rechts­freie Räu­me, die von Ban­den der or­ga­ni­sier­ten Kri­mi­na­li­tät und ter­ro­ris­ti­schen Netz­wer­ken ge­nutzt wer­den.

Deutsches Engagement in fragilen Staaten

Trup­pen der UN-Mis­si­on MO­NUS­CO (Mis­si­on der Ver­ein­ten Na­tio­nen für die Sta­bi­li­sie­rung in der De­mo­kra­ti­schen Re­pu­blik Kon­go) in Ru­m­an­g­abo, D.R. Kon­go

Trup­pen der UN-Mis­si­on MO­NUS­CO (Mis­si­on der Ver­ein­ten Na­tio­nen für die Sta­bi­li­sie­rung in der De­mo­kra­ti­schen Re­pu­blik Kon­go) in Ru­m­an­g­abo

Trup­pen der UN-Mis­si­on MO­NUS­CO (Mis­si­on der Ver­ein­ten Na­tio­nen für die Sta­bi­li­sie­rung in der De­mo­kra­ti­schen Re­pu­blik Kon­go) in Ru­m­an­g­abo

Seit 2001 be­stimmt das Bun­des­mi­nis­te­ri­um für wirt­schaft­li­che Zu­sam­men­ar­beit und Ent­wick­lung (BMZ) die Län­der­grup­pe der fra­gi­len, von Kon­flikt und Ge­walt be­trof­fe­nen Län­der im Rah­men ei­ner jähr­li­chen Be­wer­tung zur Kri­sen­früh­war­nung. Ziel die­ses Be­wer­tungs­ver­fah­ren ist es, län­ger­fris­ti­ge Trends auf­zu­zei­gen und früh­zei­tig je­ne Län­der zu iden­ti­fi­zie­ren, in de­nen Be­darf für Kri­sen­prä­ven­ti­on be­steht.

2018 stuf­te das Kri­sen­früh­warn­sys­tem 65 der 94 aus­ge­wer­te­ten Län­der als fra­gil ein: Bei 25 Län­dern wur­de ein er­höh­tes, bei 40 ein aku­tes Es­ka­la­ti­ons­po­ten­zi­al fest­ge­stellt.

Die­se Zah­len ver­deut­li­chen, wie wich­tig es ist, vor­beu­gend zu han­deln und die Ent­wick­lungs­zu­sam­men­ar­beit kon­se­quent auf Frie­dens­för­de­rung aus­zu­rich­ten. Das deut­sche En­ga­ge­ment ist da­bei grund­sätz­lich in die Be­mü­hun­gen der in­ter­na­tio­na­len Ge­mein­schaft ein­ge­bet­tet. Die Bun­des­re­pu­blik be­tei­ligt sich auf in­ter­na­tio­na­ler Ebe­ne in­ten­siv an der Aus­ar­bei­tung von Stra­te­gi­en zum En­ga­ge­ment in fra­gi­len Staa­ten, un­ter an­de­rem im Rah­men der Eu­ro­päi­schen Uni­on und der Or­ga­ni­sa­ti­on für wirt­schaft­li­che Zu­sam­men­ar­beit und Ent­wick­lung (OECD).

Ressortübergreifende Leitlinien der Bundesregierung

Im Juni 2017 hat die Bundesregierung unter dem Titel Krisen verhindern, Konflikte bewältigen, Frieden fördern (Externer Link) neue Leitlinien für die Zusammenarbeit mit fragilen Staaten beschlossen. Das Dokument löst den Aktionsplan von 2004 und die Leitlinien Fragile Staaten von 2012 ab und führt sie gemeinsam fort. Die in den vergangenen Jahren geschaffenen ressortübergreifenden Gremien bleiben bestehen. Dazu zählen auch die sogenannten Task Forces – länderspezifische Arbeitsgruppen, die gebildet werden, um in Krisenfällen Fachwissen der verschiedenen Ministerien zu bündeln und schnell auf aktuelle Entwicklungen reagieren zu können.

Die Leit­li­ni­en de­fi­nie­ren staat­li­che Fra­gi­li­tät an­hand von drei Di­men­sio­nen: die Durch­set­zung des staat­li­chen Ge­walt­mo­no­pols, die Fä­hig­keit zur Er­brin­gung grund­le­gen­der staat­li­cher Dienst­leis­tun­gen so­wie die Ak­zep­tanz des staat­li­chen Herr­schafts­an­spruchs durch das Volk (Le­gi­ti­mi­tät). Häu­fig be­stehen in al­len drei Be­rei­chen De­fi­zi­te, die sich in ih­ren ne­ga­ti­ven Aus­wir­kun­gen ge­gen­sei­tig be­ein­flus­sen und zum Teil ver­stär­ken.

Es las­sen sich sechs grund­le­gen­de Fra­gi­li­täts­pro­fi­le un­ter­schei­den:

  1. "zer­fal­len­de" oder dys­funk­tio­na­le Staa­ten mit er­heb­li­chen Schwä­chen in al­len Di­men­sio­nen, häu­fig ge­prägt durch ge­walt­sa­me Aus­ein­an­der­set­zun­gen bis hin zu Bür­ger­krie­gen;
  2. "schwa­che" Staa­ten oh­ne Ge­walt­kon­flik­te, aber mit ge­rin­ger Leis­tungs­fä­hig­keit der staat­li­chen In­sti­tu­tio­nen, bei­spiels­wei­se bei der Er­brin­gung von Ba­sis­dienst­leis­tun­gen;
  3. "her­aus­ge­for­der­te" Staa­ten, die re­la­tiv hand­lungs­fä­hig und le­gi­tim sind, aber er­heb­li­chen Si­cher­heits­be­dro­hun­gen (zum Bei­spiel durch lo­ka­le Mi­li­zen) aus­ge­setzt sind;
  4. "il­le­gi­ti­me" (und häu­fig re­pres­si­ve) Staa­ten, de­ren po­li­ti­sche Ord­nung trotz oder ge­ra­de we­gen um­fang­rei­cher staat­li­cher Kon­trol­le von wei­ten Be­völ­ke­rungs­tei­len nicht als le­gi­tim ak­zep­tiert ist und die da­her nur schein­bar sta­bil sind;
  5. mä­ßig funk­tio­nie­ren­de Staa­ten mit mitt­le­ren Aus­prä­gun­gen von Fra­gi­li­tät in al­len Di­men­sio­nen, wo­bei die Her­aus­for­de­run­gen vor al­lem beim Ge­walt­mo­no­pol (Be­dro­hun­gen bei­spiels­wei­se durch Ter­ro­ris­mus oder or­ga­ni­sier­te Kri­mi­na­li­tät) und bei der Leis­tungs­fä­hig­keit lie­gen;
  6. gut "funk­tio­nie­ren­de" Staa­ten mit ho­her Le­gi­ti­mi­tät, ge­si­cher­tem Ge­walt­mo­no­pol und aus­ge­präg­ter Fä­hig­keit, Ba­sis­dienst­leis­tun­gen zu er­brin­gen.

Länderspezifische Strategien für das Engagement in fragilen Staaten

Flüchtlinge in einem Camp für Binnenvertriebene in der Region Kurdistan-Irak

Flüchtlinge in einem Camp für Binnenvertriebene in der Region Kurdistan-Irak

Flüchtlinge in einem Camp für Binnenvertriebene in der Region Kurdistan-Irak

Die Wahl der ent­wick­lungs­po­li­ti­schen Ein­satz­be­rei­che, der mög­li­chen Part­ner und der ein­ge­setz­ten In­stru­men­te muss für je­des Land in­di­vi­du­ell fest­ge­legt wer­den. Da­bei muss der lo­ka­le Kon­text, die Tra­di­ti­on und die Kul­tur be­son­ders be­rück­sich­tigt wer­den. Da­her wer­den stets lo­ka­le Or­ga­ni­sa­tio­nen und Ver­ant­wort­li­che in den Re­form­pro­zess ein­ge­bun­den. Denn letzt­lich soll die Be­völ­ke­rung selbst ent­schei­den und Ver­ant­wor­tung über­neh­men.

Ist ei­ne Re­gie­rung nicht dia­log­be­reit, muss sich das deut­sche En­ga­ge­ment oft auf die hu­ma­ni­tä­re Hil­fe be­schrän­ken, et­wa durch Be­reit­stel­lung von Le­bens­mit­teln über in­ter­na­tio­na­le Hilfs­or­ga­ni­sa­tio­nen. Zeigt sich ei­ne Re­gie­rung je­doch re­form­wil­lig, kön­nen Vor­ha­ben der Staats­ent­wick­lung um­ge­setzt wer­den. Da­zu ge­hö­ren Pro­gram­me, die die de­mo­kra­ti­sche Be­tei­li­gung der Be­völ­ke­rung stär­ken, Me­tho­den der ge­walt­frei­en Kon­flikt­be­ar­bei­tung ver­mit­teln, zum Auf­bau ei­ner trans­pa­ren­ten und ef­fi­zi­en­ten Ver­wal­tung bei­tra­gen oder die zi­vi­le Kon­trol­le des Si­cher­heits­sek­tors för­dern.

In der Zu­sam­men­ar­beit mit fra­gi­len Staa­ten ist der Zi­vi­le Frie­dens­dienst (ZFD) ein zen­tra­les In­stru­ment der deut­schen Frie­dens­po­li­tik. Ein Ar­beits­schwer­punkt der deut­schen Frie­dens­fach­kräf­te ist die Zu­sam­men­ar­beit mit der Zi­vil­ge­sell­schaft vor Ort. Je in­sta­bi­ler die Aus­gangs­la­ge, des­to fle­xi­bler muss die Ent­wick­lungs­po­li­tik ih­re In­stru­men­te ein­set­zen und zum Bei­spiel au­ßer­halb staat­li­cher Struk­tu­ren mit ba­sis­na­hen Nicht­re­gie­rungs­or­ga­ni­sa­ti­on und kirch­li­chen Hilfs­wer­ken zu­sam­men­ar­bei­ten.

Zusammenarbeit der EU mit fragilen Staaten

Das Scheitern von Staaten betrachtet die Europäische Union als eine der wesentlichen Bedrohungen für ihre Mitgliedsländer.

Im 2017 unterzeichneten neuen europäischen Konsens über die Entwicklungspolitik Unsere Welt, unsere Würde, unsere Zukunft (Externer Link) haben die Europäische Union und ihre Mitgliedsstaaten vereinbart, sich noch stärker darauf zu konzentrieren, fragile und von Konflikten betroffene Länder in ihrer nachhaltigen Entwicklung zu unterstützen.

Durch eine gemeinsame Programmplanung auf der Grundlage gemeinsamer Konfliktanalysen sollen Kenntnisse und finanzielle Mittel gebündelt werden. Auf diese Weise soll die Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit der EU mit fragilen Staaten gesteigert werden.

Zerstörte Häuser in Syrien

Zerstörte Häuser in Syrien

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OECD-Prin­zi­pi­en für das En­ga­ge­ment in fra­gi­len Staa­ten

Der Ent­wick­lungs­aus­schuss (De­vel­op­ment As­sis­tance Com­mit­tee, DAC) der OECD hat im Jahr 2005 zehn Prin­zi­pi­en für ein "gu­tes in­ter­na­tio­na­les En­ga­ge­ment" in fra­gi­len Staa­ten (Prin­ci­ples for Good In­ter­na­tional En­gage­ment in Frag­ile States and Sit­u­a­tions (Externer Link)) for­mu­liert. Nach ei­ner Pi­lot­pha­se wur­den sie im April 2007 ver­ab­schie­det und sind seit­dem ei­ne wich­ti­ge Ori­en­tie­rung für die in­ter­na­tio­na­le Staa­ten­ge­mein­schaft.

Die zehn Prin­zi­pi­en lau­ten:

  1. Aus­gangs­la­gen be­rück­sich­ti­gen
  2. kei­ne Schä­den an­rich­ten (Do-no-harm-Prin­zip)
  3. Fo­kus­sie­rung auf Staats­ent­wick­lung (state build­ing) als zen­tra­les Ziel der Ent­wick­lungs­zu­sam­men­ar­beit
  4. prä­ven­ti­ve Aus­rich­tung des En­ga­ge­ments
  5. An­er­ken­nung der ge­gen­sei­ti­gen Ab­hän­gig­keit von Au­ßen-, Si­cher­heits- und Ent­wick­lungs­po­li­tik
  6. För­de­rung von Nicht-Dis­kri­mi­nie­rung als Grund­la­ge für sta­bi­le Ge­sell­schaf­ten
  7. Aus­rich­tung an lo­ka­len Prio­ri­tä­ten
  8. Ko­or­di­nie­rungs­me­cha­nis­men für in­ter­na­tio­na­le Ak­teu­re
  9. schnel­les und lang­fris­ti­ges En­ga­ge­ment
  10. Ver­mei­dung vom Aus­schluss gan­zer Staa­ten von der Zu­sam­men­ar­beit ("aid or­phans")

Auf Grund­la­ge die­ser Prin­zi­pi­en en­ga­giert sich das BMZ als Mit­glied des "In­ter­na­tional Net­work on Con­flict and Fragility" (IN­CAF (Externer Link)), seit Ja­nu­ar 2018 teilt es sich den Vor­sitz des Netz­werks mit Großbri­tan­ni­en. Das Netz­werk ko­or­di­niert die Ar­beit des DAC in die­sem The­men­feld und er­ar­bei­tet Emp­feh­lun­gen für das in­ter­na­tio­na­le En­ga­ge­ment in fra­gi­len Staa­ten.

"New Deal" zwi­schen Ge­bern und fra­gi­len Staa­ten

Ein wei­te­res in­ter­na­tio­na­les Fo­rum, an dem sich das BMZ be­tei­ligt, ist der In­ter­na­tional Di­a­logue on Peace­build­ing and State­build­ing (Externer Link). Er wird vom DAC be­treut und führt Ge­ber- und Kon­flikt­staa­ten zu­sam­men. In die­sem Rah­men wur­de auf dem "High Level Fo­rum on Aid Ef­fec­tive­ness" im süd­ko­rea­ni­schen Busan (2011) das Do­ku­ment New Deal on In­ter­na­tional En­gage­ment in Frag­ile States (Externer Link) ent­wi­ckelt. Es ent­hält in­ter­na­tio­na­le Zie­le, Emp­feh­lun­gen und Ver­pflich­tun­gen zur Stär­kung von staat­li­chen und zi­vil­ge­sell­schaft­li­chen In­sti­tu­tio­nen und zur Frie­dens­för­de­rung in Kon­flikt­si­tua­tio­nen.

2014 ver­öf­fent­lich­te das Se­kre­ta­ri­at des In­ter­na­tional Di­a­logue on Peace­build­ing and State­build­ing ei­nen ers­ten Mo­ni­to­ring­be­richt (Externer Link) zum New Deal. Die­ser be­fass­te sich mit der Fra­ge, in­wie­weit die be­tei­lig­ten Part­ner ihr Ver­hal­ten im Hin­blick auf den New Deal ge­än­dert ha­ben. Das Er­geb­nis fiel ge­mischt aus. Ers­te Fort­schrit­te sei­en zwar zu ver­zeich­nen, doch ein grund­le­gen­der Wech­sel bei Denk­mus­tern und Ver­hal­tens­wei­sen ste­he noch aus.

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