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Pakistan

Situation und Zusammenarbeit

Frauen in Lahore, Pakistan

Pakistan steht in seiner politischen, wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung vor zahlreichen Herausforderungen. Die meisten Millenniumsentwicklungsziele hat das Land bis Ende 2015 nicht erreichen können. Im Index der menschlichen Entwicklung (HDI 2015) belegt Pakistan Platz 147 von 188 Ländern und schneidet damit im regionalen Vergleich schlecht ab.

Zwar hat die aktuelle Regierung die staatlichen Ausgaben für Gesundheit und Bildung deutlich gesteigert, doch sie sind weiterhin zu niedrig, um eine flächendeckende Versorgung zu gewährleisten. Auch die Mütter- und Kindersterblichkeit ist im regionalen Vergleich sehr hoch. Das Bildungssystem hat sich seit 2013 auch dank deutscher Unterstützung verbessert, insbesondere das Berufsbildungswesen. Nach wie vor brechen aber zu viele Kinder die Schule zu früh ab oder erhalten gar keine Schulbildung. Jährlich streben sechs Millionen Jugendliche auf den Arbeitsmarkt. Für sie gibt es zu wenige zertifizierte Ausbildungsplätze.

Pakistan hat eine schnell wachsende Bevölkerung. Etwa 35 Prozent der Bevölkerung sind unter 15 Jahre alt – viele junge Menschen haben keine Aussicht auf eine Arbeit. Eine weitere Folge des Bevölkerungswachstums ist die zu intensive Nutzung der knappen natürlichen Ressourcen, insbesondere der Agrarflächen und des Wassers.

Millionen Binnenvertriebene und Flüchtlinge

Zwei Kinder in einem Lager für Binnenvertriebene aus Nord-Wasiristan in der Nähe von Bannu, Khyber-Pakhtunkhwa

Pakistan ist Hauptaufnahmeland von afghanischen Flüchtlingen. Zusätzlich beherbergt das Land derzeit 1,2 Millionen Binnenvertriebene. Die Versorgung beider Flüchtlingsgruppen belastet die strukturschwachen Grenzregionen und den pakistanischen Staat enorm.

Vor diesem Hintergrund ist Pakistans Bereitschaft, seit den 1980er Jahren afghanischen Flüchtlingen Schutz zu bieten, bemerkenswert. Mehr als 1,5 Millionen Afghaninnen und Afghanen sind offiziell in Pakistan registriert. Hinzu kommen schätzungsweise eine Million nicht registrierte Flüchtlinge. Sie leben zum Teil schon seit Jahrzehnten in der Grenzregion zu Afghanistan und in den städtischen Ballungsräumen Lahore und Karachi. Rund ein Drittel der registrierten Flüchtlinge lebt in ausgewiesenen einfachen Siedlungen, zwei Drittel sind in Städten und Gemeinden untergekommen. Pakistan hat die Aufenthaltsgenehmigungen der Flüchtlinge bereits mehrfach verlängert, stellt Land für den Aufbau von Flüchtlingssiedlungen zur Verfügung und ermöglicht den Zugang zu öffentlichen Schulen und Gesundheitseinrichtungen.

Die deutsche Bundesregierung unterstützt die Arbeit des Flüchtlingshilfswerks der Vereinten Nationen (UNHCR) in Pakistan seit 2011 mit 11,5 Millionen Euro pro Jahr. Davon stammen zehn Millionen Euro aus dem Haushalt des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ), 1,5 Millionen Euro kommen aus dem Auswärtigen Amt. Mit diesen Mitteln werden Programme der Gesundheitsvorsorge, der Grund- und Berufsbildung sowie der Bau von Schulen und Krankenhäusern finanziert.

Das deutsche Engagement zeigt Wirkung: Kleinere Maßnahmen zur Verbesserung der Infrastruktur kommen rund 40.000 afghanischen Flüchtlingen zugute. 1.100 Basisgesundheitsstationen wurden in den vergangenen Jahren in den Grenzregionen finanziert. 40.000 Schülerinnen und Schüler haben von der Instandsetzung und Ausstattung von Grundschulen profitiert.

Zusätzlich wurden 2014 im Rahmen der Sonderinitiative "Fluchtursachen bekämpfen – Flüchtlinge reintegrieren" 12 Millionen Euro an Pakistan und Afghanistan zugesagt, um Flüchtlinge bei ihrer Rückkehr nach Afghanistan zu unterstützen. 2015 verließen etwa 50.000 afghanische Flüchtlinge Pakistan und zogen in ihr Heimatland zurück. Der Druck der pakistanischen Sicherheitskräfte auf die Flüchtlinge hatte nach einem Terroranschlag auf eine Schule in Peschawar im Dezember 2014 zugenommen. 2016 rechnet das UNHCR erneut mit hohen Rückkehrerquoten.

Vor allem in der Provinz Khyber-Pakhtunkhwa im Nordwesten Pakistans und in den Stammesgebieten an der Grenze zu Afghanistan (Federally Administered Tribal Areas, FATA) bleibt die Sicherheitslage angespannt. Im Juni 2014 begann eine umfassende Militäroperation in den Stammesgebieten, die bis dahin weitgehend von extremistischen Organisationen kontrolliert worden waren. In der Folge stieg die Zahl der Binnenflüchtlinge auf über 1,3 Millionen an. Die Kosten für den Wiederaufbau werden von der Regierung auf umgerechnet 840 Millionen US-Dollar geschätzt. Deutschland unterstützt auch hier und hat 2014 zehn Millionen Euro für den Wiederaufbau und die Rückkehr von Binnenflüchtlingen zur Verfügung gestellt.


Regierungsführung und Menschenrechte

Der Oberste Gerichtshof in Islamabad, Pakistan

Pakistan verfügt seit sechs Jahrzehnten über eine Verfassung, die einen demokratischen und rechtsstaatlichen Staatsaufbau vorsieht. Tatsächlich lag die Macht aber meist in den Händen des Militärs. Der demokratische Regierungswechsel im Jahr 2013 ist daher als historisch zu bewerten. Zugleich sind jedoch noch deutliche Defizite in der Regierungsführung zu erkennen.

Unter anderem setzt die in den vergangenen Jahren immer wieder verschärfte Antiterror-Gesetzgebung Grundrechte außer Kraft. So wurden Ende 2015 die Befugnisse der Sicherheitsbehörden im Rahmen des Antiterrorkampfes, zeitlich befristet auf zwei Jahre, deutlich ausgeweitet. Zivilisten unter Terrorverdacht können vor Militärgerichte gestellt und verurteilt werden. Die Wiedereinführung der Todesstrafe hat 2015 zu mehr als 300 Hinrichtungen geführt.

Pakistan hat zwar die wichtigsten internationalen Menschenrechtskonventionen ratifiziert, deren Umsetzung ist jedoch oft unzureichend. Vor allem in ländlichen Regionen sind Frauen vom öffentlichen Leben weitgehend ausgeschlossen. Auch in der Rechtsprechung werden Frauen benachteiligt.

Es gibt nur wenige Gewerkschaften mit geringem Organisationsgrad. Die Arbeitsbedingungen vor allem in kleinen und mittleren Industriebetrieben entsprechen oft nicht internationalen Standards.

Auch die Religionsfreiheit ist eingeschränkt. Insbesondere ein Paragraph im Strafgesetzbuch, der Blasphemie unter Strafe stellt, wird immer wieder dazu missbraucht, Angehörige religiöser Minderheiten zu diskriminieren. Der oberste Gerichtshof hat in seiner Rechtsprechung den Schutz der Minderheiten wiederholt gestärkt, nach wie vor kommt es aber zu Selbstjustiz und zum Missbrauch der Blasphemiegesetze. Polizei, Justiz und Verwaltung sind oft nicht in der Lage, die Durchsetzung der Menschenrechte zu gewährleisten.


Wirtschaftliche Entwicklung

Kontrollraum im Wasserkraftwerk Ghazi Barotha, Pakistan

Pakistan verfügt über erhebliche wirtschaftliche Potenziale: eine günstige geographische Lage, reichhaltige Ressourcen, niedrige Lohnkosten, eine junge Bevölkerung und eine wachsende Mittelschicht. Deutsche Unternehmen sind zahlreich vor Ort vertreten. Potenzial hat insbesondere der sich entwickelnde Markt für erneuerbare Energien. Ein Deutsch-Pakistanisches Forum für erneuerbare Energien und Energieeffizienz besteht seit Mitte 2015 in Lahore und dient der deutschen Energiewirtschaft als Ansprechpartner.

In Karachi ist zudem die German Pakistan Trade and Invest (GPTI) angesiedelt, die 2016 zur Deutsch-Pakistanischen Handelskammer (German Pakistan Chamber of Commerce and Industries) aufgewertet werden soll. Schon jetzt steht sie Unternehmen mit verschiedenen Dienstleistungen zur Seite, organisiert Delegationsreisen und Messen.

Nach wie vor werden Investoren durch die angespannte Sicherheitslage und die verbreitete Korruption abgeschreckt. Im Korruptionswahrnehmungsindex von Transparency International hat sich Pakistan 2015 allerdings um drei Plätze verbessert.

Mit 11,2 Prozent des Bruttoinlandsprodukts hat Pakistan eine der niedrigsten Steuerquoten in Südasien. Nur etwa zwei Prozent der Bevölkerung bezahlen Einkommenssteuer. Die zögerliche Umsetzung von wirtschafts- und steuerpolitischen Reformen, eine unübersichtliche Subventionspolitik und die weitgehende Abhängigkeit der Exportwirtschaft von wenigen Produkten (Baumwolle, Textilien, Leder, Reis, Sportartikel) verlangsamen das Wirtschaftswachstum. 2015 wuchs die Wirtschaft aber bereits wieder um mehr als vier Prozent.

2014 wurde Pakistan in das Allgemeine Präferenzsystem (General Preferencial Scheme, GSP+) der Europäischen Union aufgenommen. Die pakistanische Exportwirtschaft erhält dadurch für verschiedene Produkte, insbesondere Textilien, einen leichteren Zugang zum europäischen Markt. Deutschland hatte sich innerhalb der EU für die Aufnahme Pakistans eingesetzt. Die Gewährung des GSP+-Status ist mit der Erfüllung von 27 Völkerrechtskonventionen verbunden. Dazu zählen auch die Kernarbeitsnormen der Internationalen Arbeitsagentur (ILO), die derzeit in der für das Land sehr wichtigen Textilindustrie noch nicht zufriedenstellend umgesetzt werden.


Fortschritte und Potenziale

Die pakistanische Regierung hat in den vergangenen Jahren erkennbare Anstrengungen unternommen, das Land politisch zu festigen. So wurde 2010 eine Verfassungsreform verabschiedet. Sie stärkt unter anderem das Parlament und die Position des Premierministers, die Kompetenzen der Provinzen gegenüber der Zentralregierung und die Unabhängigkeit der Justiz. Auch das Recht auf Information und das Recht auf Bildung wurden in der Verfassung verankert.

Voraussetzung für eine Stabilisierung und nachhaltige Entwicklung des Landes sind jedoch ein umfassender Menschenrechtsschutz, Rechtssicherheit, eine Verbesserung der Regierungsführung und eine Eindämmung der Korruption. Auch müssen Minderheiten politisch und gesellschaftlich besser eingebunden werden. Die wirtschaftlichen und sozialen Potenziale insbesondere der jungen und der weiblichen Bevölkerung werden bei weitem noch nicht ausgeschöpft.

Wichtig ist außerdem eine Befriedung der Stammesgebiete unter Bundesverwaltung. Die pakistanische Regierung erarbeitet seit Mitte 2015 in Abstimmung mit internationalen Partnern umfassende Reformen mit dem Ziel, das staatliche Gewaltmonopol zu festigen und eine leistungsfähige Verwaltung aufzubauen.


Schwerpunkte der deutschen Zusammenarbeit mit Pakistan

Im Oktober 2015 fanden Regierungsverhandlungen zur Entwicklungszusammenarbeit zwischen Deutschland und Pakistan statt. Die Zusagen der Bundesregierung beliefen sich auf 93,6 Millionen Euro für die Jahre 2015 und 2016. Folgende Schwerpunkte der Zusammenarbeit wurden vereinbart:

  • ​Gute Regierungsführung
  • ​Nachhaltige Wirtschaftsentwicklung
  • ​Energie/Energieeffizienz

Bis 2020 unterstützt Deutschland Pakistan noch dabei, die medizinische Grundversorgung zu verbessern. Das deutsche Engagement umfasst unter anderem die Entwicklung von Qualitätsstandards für den kommerziellen Gesundheitssektor, die Einführung eines Krankenversicherungssystems, den Aufbau eines landesweiten Blutbankensystems und die Aus- und Fortbildung von Gesundheitsmanagern und medizinischem Personal. Darüber hinaus fördert Deutschland Programme zur reproduktiven Gesundheit und Familienplanung sowie zur Bekämpfung der Kinderlähmung (Polio).

Auch Maßnahmen zur Erhaltung der Biodiversität und zum Schutz des Waldes werden von Deutschland gefördert. Die Vorhaben dienen dem Schutz der knappen natürlichen Ressourcen des Landes und der Katastrophenvorsorge und sie leisten einen Beitrag zum Klimaschutz.

Die deutsche Entwicklungszusammenarbeit im Bereich Grundbildung ist Ende 2015 nach mehr als 30 Jahren ausgelaufen. Mehr als neun Millionen Kinder haben direkt von den Bildungsprogrammen der GIZ profitiert, die nun in die Verantwortung der pakistanischen Regierung übergegangen sind. Zu den Erfolgen der vergangenen Jahre zählt zum Beispiel die Reform der Schulbuchpolitik. Landesweit wurden neue Bildungslehrpläne und moderne Schulbücher entwickelt. Auch wenn diese noch nicht in jeder Schule genutzt werden, hat sich die Qualität des Unterrichts deutlich verbessert.

Geografisch konzentriert sich die Entwicklungszusammenarbeit auf den Nordwesten Pakistans. Deutschland gehört zu den wenigen Gebern, die mit eigenen Strukturen und Personal in Khyber-Pakhtunkhwa und den Stammesgebieten (Federally Administered Tribal Areas, FATA) aktiv sind.


Gute Regie­rungs­führung

Während der Übergangsphase von der Militärherrschaft zur Demokratie vereinbarten Deutschland und Pakistan 2009 eine Kooperation im Arbeitsbereich Good Governance. Deutschland unterstützt Pakistan bei Verwaltungsreformen, bei der Einführung einer transparenten und fairen Besteuerung und bei der Bekämpfung von Gewalt gegen Frauen.

In der Provinz Khyber-Pakhtunkhwa gilt seit 2013 eine neue Kommunalverfassung, die zahlreiche Aufgaben an zum Teil neu gegründete Kommunen überträgt. Die Gemeindeverwaltungen werden dabei unterstützt, diese neuen Aufgaben wahrzunehmen und bürgerorientierte Dienstleistungen transparent und effizient zu erbringen. Die Beratung umfasst Aspekte wie die Aus- und Fortbildung von Kommunalbeamten, den Informations- und Erfahrungsaustausch zwischen den Kommunen und den Dialog zwischen Staat und Bürgern. Kleine Infrastrukturmaßnahmen werden finanziell gefördert.

Auch das Auswärtige Amt finanziert Projektaktivitäten im Schwerpunkt Gute Regierungsführung in Pakistan. Diese umfassen Maßnahmen zur Förderung der Menschenrechte, des Rechtsstaats und der Zivilgesellschaft sowie der Medien. Regionaler Schwerpunkt sind ebenfalls die Provinzen Khyber-Pakhtunkhwa und Belutschistan sowie die Stammesgebiete (FATA).


Nachhaltige Wirtschaftsentwicklung

Das Textilunternehmen Crescent Textile Mills in Faisalabad, Pakistan, stellt aus Rohbaumwolle Garne und Stoffe her.

Der Arbeitsschwerpunkt nachhaltige Wirtschaftsentwicklung wurde 2015 neu mit Pakistan vereinbart. Die bereits erfolgreiche Kooperation in den Bereichen Berufsbildung und Beschäftigungsförderung wird künftig mit Privatwirtschaftsförderung und sozialer Sicherung kombiniert. Ein Schwerpunkt ist die Verbesserung von Arbeits-, Sozial- und Umweltstandards in der Textilindustrie.

In Zusammenarbeit mit den Niederlanden, Norwegen und der EU unterstützt Deutschland Pakistan dabei, die berufliche Bildung umfassend zu reformieren. Im Auftrag des BMZ berät die GIZ die Nationale Kommission für Berufsbildung sowie die Berufsbildungsagenturen der Provinzen dabei, die Berufsbildung stärker an den Bedürfnissen des Arbeitsmarktes auszurichten. Im gesamten Land wurden mehr als 100 Berufsberatungs- und Jobcenter aufgebaut. Für fast 60 Berufsbildungsprofile in den Bereichen Landwirtschaft, Energie und Dienstleistungen wurden einheitliche Prüfungsstandards und -materialien entwickelt. 87.000 junge Menschen haben eine Ausbildung abgeschlossen. 4.000 Berufsschullehrer wurden bereits qualifiziert, in naher Zukunft sollen es mehr als doppelt so viele werden.

Im Rahmen der Germany Pakistan Training Initiative (GPATI) wird in Karachi und Lahore das Modell der kooperativen Berufsbildung erfolgreich angewandt. Mehr als 80 deutsche und pakistanische Unternehmen beteiligen sich daran.

Die Textilindustrie ist Pakistans wichtigster Zweig der verarbeitenden Industrie: Textilprodukte machen 54 Prozent der Exporte aus, und der Sektor stellt fast 40 Prozent der industriellen Arbeitsplätze. Neben international erfolgreichen Großunternehmen sind zahlreiche kleine und mittelgroße Unternehmen, die im informellen Sektor tätig sind, an einem Großteil der Produktion beteiligt. Dort sind noch deutliche Defizite im Arbeits- und Umweltschutz zu verzeichnen. Das BMZ finanziert daher verschiedene Vorhaben, die zur Verbesserung der Arbeits-, Sozial- und Umweltstandards beitragen.

Unter anderem werden Erfahrungen aus der Entwicklungszusammenarbeit mit Bangladesch auf Pakistan übertragen. Angestrebt wird ein Interessensausgleich zwischen Beschäftigten und Management auf Fabrikebene, eine bessere Kooperation zwischen staatlichen Stellen, Arbeitgeberverbänden und Arbeitnehmervertretungen sowie ein länderübergreifender Erfahrungsaustausch im asiatischen Textil- und Bekleidungssektor. Durch Investitionen in Brandschutz und Arbeitsplatzsicherheit sollen in Zukunft auch schwere Unfälle, wie der Brand der Fabrik "Ali-Enterprises" mit über 250 Toten im September 2012, verhindert werden.

Im September 2015 wurde in Lahore ein Zentrum für nachhaltige Textilproduktion eröffnet, das von Deutschland gefördert wird. Es soll die Mitgliedsunternehmen des pakistanischen Textilverbands dabei unterstützen, in nachhaltige Produktion, Energie- und Wassereffizienz sowie Arbeitssicherheit zu investieren.


Energie/Energieeffizienz

Wasserkraftwerk Ghazi Barotha in Pakistan

Die Entwicklung Pakistans wird durch eine anhaltende Energiekrise stark gehemmt. Es wird zu wenig Strom erzeugt, zu viel Energie geht durch ineffiziente Netze und Anlagen sowie mangelhaftes Energiemanagement verloren. Um die Abhängigkeit von importiertem Erdöl zu mindern, will Pakistan die Nutzung erneuerbarer Energien weiter ausbauen. Deutschland unterstützt dieses Bestreben bereits seit Jahrzehnten: Eine ganze Generation von Wasserkraftwerken wurde mit Hilfe zinsverbilligter Darlehen errichtet. Weitere befinden sich im Bau oder in der Planung.

Vor allem in ländlichen Gebieten, die nicht an das nationale Energienetz angeschlossen sind, wird auch die Nutzung anderer alternativer Energieformen wie Biomasse, Wind und Sonne gefördert. So werden zum Beispiel in der Provinz Khyber-Pakthunkhwa solarbetriebene Pumpsysteme zur Bewässerung und Solaranlagen zur dörflichen Beleuchtung installiert.

In Zusammenarbeit mit der Privatwirtschaft werden Maßnahmen zur Steigerung der Energieeffizienz umgesetzt. Im Textilsektor wurden bereits erfolgreich Energiemanagementsysteme eingeführt. Diese sollen nun in Zusammenarbeit mit den jeweiligen Industrieverbänden auf andere Sektoren wie die Lebensmittelproduktion oder die Metallverarbeitung ausgeweitet werden.

Im November 2014 vereinbarten die deutsche und die pakistanische Regierung die Einrichtung eines Deutsch-Pakistanischen Forums für erneuerbare Energien und Energieeffizienz (PGREF). 2016 soll das Forum in Lahore eröffnet werden. Es dient der deutschen Energiewirtschaft, Verbänden und Nichtregierungsorganisationen als Anlaufstelle in Pakistan und soll perspektivisch Aus- und Fortbildungen anbieten, Informationen bereitstellen und zwischen deutschen und pakistanischen Partnern vermitteln.


Weitere Informationen

Lexikon der Entwicklungspolitik

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