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November

"Beyond (in)security and crises: why organized crime matters for development"


Rede von Thomas Silberhorn bei der Veranstaltung "Ignoring or interfering? Development approaches to transnational organized crime" der Stiftung für Wissenschaft und Politik (SWP)

am 27.11.2014 in Berlin

Es gilt das gesprochene Wort!

Sehr geehrter Herr Prof. Dr. Perthes,
sehr geehrte Frau Reitano,
sehr geehrte Damen und Herren,

Wenn wir von "Organisierter Kriminalität" sprechen, hat jeder von uns bestimmte Assoziationen:

  • Die Mafia, die nicht nur in Italien bekannt, sondern seit langer Zeit auch schon in Deutschland und in vielen anderen Ländern aktiv ist.
  • Die Machenschaften von Drogenbaronen in Staaten wie Kolumbien oder Mexiko. Dort hat die Entführung und Ermordung von 43 Studenten das Land in Entsetzen und Aufruhr versetzt.
  • Piraten, die vor der Küste Somalias mit kleinen Motorbooten große Containerschiffe kapern.
  • Menschenschmuggler, die Flüchtlinge für viel Geld über das Mittelmeer nach Europa bringen.
  • Wilderer, die Elefanten und Nashörner abschlachten.
  • Rohstoffhändler, die Kinder unter schlimmsten Bedingungen arbeiten lassen.

Das grundsätzliche Phänomen ist stets dasselbe:

  • Eine Gruppe von Kriminellen begeht Straftaten, um sich zu bereichern.
  • Nicht einmalig, sondern organisiert, arbeitsteilig, geplant.
  • Sie erwirtschaften oft enorme Summen.

Der WWF schätzt allein den Umfang des illegalen Handels mit Naturprodukten auf 19 Milliarden US-Dollar jährlich. Das UN-Büro für Drogenkontrolle und Verbrechensbekämpfung beziffert die Gewinne aus organisierter Kriminalität auf rund anderthalb Prozent des weltweiten Bruttoinlandsprodukts (BIP).

Weniger vorsichtige Schätzungen gehen von weit höheren Zahlen aus, von zehn oder gar zwanzig Prozent. Der weitaus größte Teil dieser gigantischen Gewinne wird im Wege der Geldwäsche in den legalen Wirtschaftskreislauf eingeschleust oder für weitere kriminelle Aktivitäten eingesetzt. Organisierte Kriminalität ist eine wesentliche Quelle von illegalen Finanzströmen, da Gelder im großen Stil über Staatsgrenzen verschoben werden.

Organisierte Kriminalität ist kein neues Phänomen. Aber sie hat sich in den letzten Jahrzehnten stark verändert. Ihre Akteure haben sich die wirtschaftliche und gesellschaftliche Globalisierung zunutze gemacht. Sie handeln vernetzt und grenzüberschreitend. Sie profitieren von Kommunikation in Echtzeit. Sie sind flexibel und können ihre "Produktpalette" verändern oder anpassen.

Was hat all das mit Entwicklungspolitik zu tun? Ich freue mich, dass ich jetzt gerade vor Ihnen sitze und nicht ein Staatssekretär aus dem Innen- oder Justizministerium. Natürlich ist Organisierte Kriminalität zunächst ein Thema für Strafverfolgungsbehörden und Sicherheitsapparate. Aber das reicht nicht aus. Wir brauchen aus mehreren Gründen einen entwicklungspolitischen Ansatz gegenüber Organisierter Kriminalität.

Erstens: Wenn wir auf die Auswirkungen Organisierter Kriminalität auf Gesellschaften und Staaten schauen, landen wir sehr schnell im Kerngeschäft der Entwicklungszusammenarbeit.

Zweitens: Wenn wir auf die Weltkarte schauen, fällt auf: Fragile, von Konflikt und Gewalt betroffene Staaten sind häufig Ursprungs- und Transiträume für illegale Güter. Die Hälfte der Partnerländer der deutschen Entwicklungszusammenarbeit gehört dieser Gruppe an.

  • Über Zentralasien wird vor allem Opium aus Afghanistan geschmuggelt.
  • Über Zentralamerika und die Karibik gelangt Kokain nach Nordamerika und Europa.
  • Über Westafrika werden Kokain und Diamanten unter anderem nach Europa gebracht.
  • Aus Zentralafrika und Südafrika gelangen vor allem Wilderei-Produkte, Tropenhölzer und mineralische Ressourcen auf den Weltmarkt, insbesondere auch nach Asien.

Meine Damen und Herren, um keine Missverständnisse aufkommen zu lassen: Ich will hier nicht mit dem Finger auf andere zeigen. Nicht alle fragilen Staaten sind automatisch von Organisierter Kriminalität betroffen. Und umgekehrt gibt es Organisierte Kriminalität nicht nur in fragilen Staaten! Sie tritt in Bogotá und London, in Conakry und Frankfurt auf. Kriminelle Akteure benötigen eine halbwegs sichere Transport- und Energie-Infrastruktur. Küstenstaaten sind besonders attraktiv. Fragilität ist also weder ein notwendiges noch ein hinreichendes Kriterium.

Dennoch lässt sich festhalten: Fragile Staaten sind oft ein günstiger Nährboden für Aktivitäten der Organisierten Kriminalität.

  • Weil dort die Kapazitäten zur Verfolgung krimineller Akteure fehlen.
  • Weil es wenig andere Einkommensmöglichkeiten gibt in einem legalen, regulierten Markt.
  • Weil der Staat Grundleistungen für seine Bürger nicht erbringt. Zum Teil übernehmen kriminelle Netzwerke genuin staatliche Funktionen gegenüber der Gesellschaft: In Haiti sorgen einzelne Gangs für Gesundheitsleistungen. In Kolumbien zahlt die Guerillagruppe FARC manchmal Sozialleistungen.

Fragilität ist also Nährboden für Organisierte Kriminalität. Umgekehrt befördert Organisierte Kriminalität auch Fragilität, etwa weil staatliche Akteure systematisch korrumpiert werden. Justiz und Polizei werden bestochen, um der Strafverfolgung zu entgehen und Handlungsspielräume zu sichern. Um illegale Güter exportieren zu können, nimmt man Einfluss auf die Zollbehörden. Konkurrenten werden durch Einschüchterung oder Gewalt ausgeschaltet, um eigene Anteile zu sichern. Diese Gewalt kann sich direkt gegen staatliche Sicherheitsorgane wenden, wie etwa bei den Drogenkriegen in Lateinamerika. In anderen Fällen sind staatliche Akteure selbst bis in höchste Ebenen in illegale Aktivitäten verwickelt.

Organisierte Kriminalität begünstigt die Entstehung und Verlängerung von Konflikten. In Begriffen wie "Blutdiamanten" oder "Kriegsökonomien" wird das deutlich. Waffen und Logistik werden mit Geldern aus illegalen Geschäften bezahlt. Auch der Islamische Staat in Syrien und Irak wird seine Tätigkeiten wohl teilweise auf diese Art und Weise verdienen. In Afghanistan spielt der Drogenanbau eine nicht unerhebliche Rolle für die Wirtschaft des Landes – und für die Finanzierung der Taliban. Hohe Funktionsträger sind dabei involviert.

Aus all dem folgt: Wir brauchen – auch aus der Entwicklungspolitik – Antworten zum Umgang mit Organisierter Kriminalität. Denn sie schadet den Interessen der Entwicklungspolitik. Sie untergräbt das Ziel der menschlichen Sicherheit. Sie schwächt Gesellschaften in ihrer Fähigkeit, sich sozial und wirtschaftlich nachhaltig zu entwickeln. Fragile Staaten liegen bei der Erreichung der Millennium-Entwicklungsziele am weitesten zurück.

Wer Beispiele für entwicklungspolitische Vorhaben ausfindig machen will, die sich den Kampf gegen die Organisierte Kriminalität zum Ziel gesetzt haben, muss mit dieser Brille suchen. Es gibt keine entsprechende entwicklungspolitische Codierung – so wie es sie etwa für Konflikt- oder Klima-Relevanz gibt.

Überhaupt beschäftigen wir uns noch nicht allzu lange mit dem Thema. Aber wenn wir genauer hinsehen, entdecken wir eine Reihe von Ansätzen und Vorhaben, mit denen Entwicklungszusammenarbeit beiträgt, den Akteuren organisierter Kriminalität ihr schädliches Handeln zu erschweren. Einige Beispiele:

  1. Der illegale Drogenanbau war vermutlich das erste Themenfeld mit direkten Berührungspunkten zur organisierten Kriminalität, mit dem sich die deutsche Entwicklungszusammenarbeit beschäftigt hat. Das BMZ unterstützt seit rund drei Jahrzehnten in Südamerika und Südostasien Vorhaben, die Alternativen zum Drogenanbau bieten. Zum Teil werden diese Vorhaben vom United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC) durchgeführt. Drogenanbau wird dabei als strukturelle Schwäche in den betroffenen Staaten verstanden – als Mangel an legalen Alternativen. Wir geben uns dabei nicht der Illusion hin, wir könnten die Produktion illegaler Drogen kurzfristig abschaffen. Wir glauben vielmehr, dass wir langfristig an den Ursachen von Drogenökonomien ansetzen müssen.
  2. Wir haben mit unseren Vorhaben erreicht, dass Kleinbauern in Peru auch ohne Koka-Anbau ihre Ernährung sichern können. Und dass in Laos, in den dortigen Schlafmohnanbauregionen, Frauen inzwischen mit Textilhandwerk deutlich bessere Einkommen erzielen als mit Opium.
  3. Wir wissen, dass die Erlöse aus dem Abbau von Rohstoffen zur Finanzierung der Bürgerkriege in Liberia und Sierra Leone beigetragen haben. Das vom BMZ geförderte Vorhaben "Regionale Rohstoffgovernance in fragilen Staaten Westafrikas" will die Rahmenbedingungen für die gemeinwohlorientierte Nutzung der Bodenschätze in den fragilen Staaten Westafrikas verbessern: durch Zertifizierungssysteme und effektivere Kontrollmechanismen. Hier spielt auch der Good Financial Governance-Ansatz des BMZ eine wichtige Rolle – ein ganzheitlicher Ansatz mit Blick auf Einnahmen- wie Ausgabenseite.
  4. Allein 2013 wurden in Afrika mehr als 1.000 Nashörner und etwa 30.000 Elefanten gewildert. Die schwer bewaffneten, grenzüberschreitend agierenden Gruppen zerstören auch die Lebens¬grundlage vieler Menschen und gefährden die Sicherheit und Stabilität ganzer Regionen. Damit ist diese Form der Wilderei ein umwelt-, sicherheits- und entwicklungspolitisches Problem. Das BMZ hat daher seine Maßnahmen zur Bekämpfung von Wilderei deutlich verstärkt. Insgesamt stellt Deutschland jährlich 500 Millionen Euro zum Erhalt von Wäldern und anderen Ökosystemen bereit.
  5. Wilderei und vor allem der illegale Handel der Produkte sind ein globales Problem. Daher greifen wir in den Schutzgebieten die gesamte illegale Handelskette an. Dazu gehört auch, die vorwiegend asiatischen Konsumenten zu einem Umdenken zu bewegen und so die Nachfrage zu reduzieren: Rhinohornpulver darf nicht mehr "cool" sein und Unternehmen sollten zum Beispiel auf Präsente aus Elfenbein verzichten.
  6. Das Polifonds-Projekt Wildereibekämpfung wurde 2013 ins Leben gerufen. In diesem Projekt arbeiten deutsche Ministerien mit engagierten Akteuren aus Politik, Zivilgesellschaft und Wirtschaft zusammen. Ressortübergreifend und gemeinsam – und diese Worte möchte ich betonen – gehen wir gegen den illegalen Handel mit Wildtierprodukten vor. Dazu gehört zum Beispiel die Einführung neuer Überwachungstechniken für die Wildschützer und die Ausbildung von Mitarbeitern der Vollzugsbehörden wie dem Zoll. Vor allem die lokale Bevölkerung vor Ort muss intensiv einbezogen werden.
  7. Und schließlich gibt es Regionalprogramme in Zentralamerika. Ihr Ziel ist, Jugendgewalt zu reduzieren und kriminelle Banden weniger attraktiv zu machen - mit Angeboten zur Freizeitgestaltung und zur beruflichen Weiterbildung, oder indem "sichere Räume" in Stadtteilen mit hohen Kriminalitätsraten geschaffen werden.
  8. Schließlich ein letzter, ganz aktueller Ausblick auf ein geplantes Vorhaben: Prävention und Bekämpfung von illegalen Finanzströmen in ausgewählten Partnerländern und in Deutschland. Das Besondere: Dies soll sektor- und länderübergreifend erfolgen. Anfang nächsten Jahres soll es losgehen, in enger Kooperation mit anderen Ressorts und mit Blick auf Steuerhinterziehung, Geldwäsche und Vermögensrückführung.

All diese Beispiele zeigen: Schon jetzt hat Entwicklungszusammenarbeit an vielen Stellen mit Ursachen und Auswirkungen Organisierter Kriminalität zu tun.

Wir werden sie deshalb darüber hinaus auch als eine Bedingung und Folge unseres Engagements, als einen "Kontextfaktor", berücksichtigen müssen!

Bei unserem Engagement in fragilen Kontexten gilt das Prinzip des "Do no Harm" –wir achten also darauf, mit unserem Tun nicht ungewollt negative Dynamiken zu verstärken. Wir brauchen auch ein "Do no crime-Prinzip"! Dafür müssen wir uns über die Existenz dieser illegalen Aktivitäten bewusst werden. Denn manchmal mögen negative Effekte nicht so offensichtlich sein.

Meine Damen und Herren, wir müssen noch viel lernen über das Phänomen Organisierte Kriminalität.

  • Wir müssen besser verstehen, wie sie sich auf lokaler Ebene manifestiert. Warum sich Menschen in illegalen Geschäften engagieren. Was mit Gemeinden passiert, in denen Organisierte Kriminalität gedeiht. Wie sich kriminelle Akteure Legitimität erkaufen. Welche wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Alternativen für die Menschen attraktiv sein könnten.
  • Um das Auftreten von Organisierter Kriminalität in der Region Westafrika besser zu verstehen, fördert das BMZ ein Forschungsvorhaben der Stiftung Wissenschaft und Politik zum Thema.

Lassen Sie mich kurz darstellen, was wir – neben mehr Forschung – noch tun müssen, um eine entwicklungspolitische Agenda in Bezug auf Organisierte Kriminalität zu erstellen:

  • Erstens: Wir sollten uns dafür einsetzen, dass Organisierte Kriminalität auf die globale entwicklungspolitische Agenda kommt. Es wäre wichtig und richtig, Organisierte Kriminalität im Post-2015 Rahmenwerk zu verankern. In einem – auch durch BMZ-Gelder – geförderten Papier hat sich die "Global Initiative against Transnational Organized Crime" über Indikatoren und Quellen Gedanken gemacht.
  • Zweitens: Wir müssen neue Partnerschaften aufbauen – in alle Himmelsrichtungen, quer durch die Institutionen. Und darum freue ich mich, dass hier nicht nur Vertreter der Entwicklungszusammenarbeit im Publikum sind. Wir müssen ressortübergreifend arbeiten, etwa mit dem Auswärtigen Amt, dem Wirtschaftsministerium, dem Finanzministerium und dem Bundesministerium des Inneren. Und auch institutionenübergreifend – denkbar etwa zwischen der GIZ und dem Bundeskriminalamt. Wir müssen uns unter den Gebern und Entwicklungsakteuren hierzu austauschen – dazu dient ja auch diese Veranstaltung in erster Linie. Und last but not least müssen wir das Thema auch mit unseren Partnerländern diskutieren.

Wenn wir ehrlich sind, stehen wir heute mit so einem gemeinsamen, einem "vernetzten Ansatz" beim Umgang mit Organisierter Kriminalität noch am Anfang.

Eines ist mir wichtig: Wir verstehen Entwicklungspolitik durchaus als eigenständiges Politikfeld. Wir machen uns nicht zum verlängerten Arm einer sicherheitspolitischen Bekämpfung von organisierter Kriminalität. Wir haben, als entwicklungspolitische Akteure, ein ganz eigenes Interesse daran, sie in den Blick zu nehmen. Weil sie mehr ist als nur ein strafrechtliches Problem, weil sie unsere eigenen Ziele konterkariert.

Zuletzt noch ein Appell: Illegale Märkte funktionieren, weil es Anbieter gibt. Aber auch, weil es Transitwege und vor allem, weil es Nachfrage nach illegalen Rohstoffen und Produkten gibt. Und so werden wir letztendlich erfolglos bleiben, wenn wir diese Nachfrageseite nicht auch in den Blick nehmen:

  • für Drogen, etwa in Europa und den USA,
  • für Wildtierprodukte und illegal abgeholzte Tropenhölzer in Asien,
  • für Rohstoffe aus illegalen Minen, die etwa auch in unseren Mobiltelefonen verarbeitet werden.

Und so berührt das Thema auch uns ganz direkt, weil es mit unser aller Konsumverhalten zu tun hat. Solche Zusammenhänge machen wir übrigens auch im Rahmen der Zukunftscharta deutlich – unserem Beitrag zur globalen Diskussion um eine nachhaltige Zukunft für alle. Diese Charta wurde in den letzten Monaten mit der Zivilgesellschaft, den Kirchen, der Wirtschaft und vielen einzelnen engagierten Bürgerinnen und Bürgern erarbeitet und vor zwei Tagen in Berlin feierlich an Bundeskanzlerin Merkel übergeben.

Meine Damen und Herren, dass Sie so zahlreich zur heutigen Veranstaltung gekommen sind, zeigt, wie groß das Interesse der Fachöffentlichkeit am Thema ist. Ich wünsche uns allen, dass wir am Ende nicht nur die Theorie noch besser durchschauen, sondern auch in der Praxis gemeinsam ein Stück vorankommen.

Lexikon der Entwicklungspolitik

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