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Benin
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Situation und Zusammenarbeit
Der Übergang von der sozialistischen Einparteienherrschaft zur Demokratie verlief in Benin friedlich und galt als beispielhaft in Afrika. Doch in jüngster Zeit hat der Reformeifer in dem westafrikanischen Land nachgelassen. Vor allem dem öffentlichen Finanzsystem mangelt es an Leistungsfähigkeit, Transparenz und Entwicklungsorientierung.
Wirtschaftlich ist Benin stark von seinen Nachbarn abhängig. Nach Schätzungen entfallen 80 bis 90 Prozent des Außenhandels auf Geschäfte mit Nigeria. Obwohl Benin nur in geringem Umfang in den globalen Finanzmarkt eingebunden ist, hat sich die internationale Wirtschafts- und Finanzkrise ab 2007 negativ auf das kleine westafrikanische Land ausgewirkt.
Im Herbst 2009 musste Benin den Internationalen Währungsfonds (IWF) um Unterstützung bitten, um dem Staatsbankrott zu entgehen. Im Juni 2010 wurde dem Land ein Beistandsprogramm im Umfang von 110 Millionen US-Dollar bewilligt. Zur Bewältigung der Krise hat die beninische Regierung einen strikten Sparkurs beschlossen, der alle Sektoren umfasst. Dringend notwendige Investitionen in soziale Bereiche wie Bildung und Gesundheit sind daher zurzeit nicht möglich – mit negativen Folgen für die Armutsbekämpfung.
Benin ist Transitland für Güter nach Burkina Faso, Niger und Tschad. In der Hafenstadt Cotonou hat sich der größte Gebrauchtwagenmarkt Westafrikas entwickelt. Die Industrie Benins ist schwach entwickelt und konzentriert sich vor allem auf Zementherstellung und Baumwollentkörnung. Mehr als zwei Drittel der Bevölkerung arbeiten in der Landwirtschaft. Da die Bevölkerung schnell wächst, müssen sich immer mehr Menschen ihren Lebensunterhalt auf den Feldern oder im informellen Dienstleistungssektor der wenigen großen Städte erwirtschaften. Die in der Schattenwirtschaft Tätigen haben kaum eine Chance, in ein formelles Arbeitsverhältnis zu wechseln.
Benin versucht, ausländische Investoren ins Land zu holen und verweist auf seine stabile politische Lage und die Mitgliedschaft in regionalen Wirtschaftsgemeinschaften. Benin gehört der Wirtschaftsgemeinschaft Westafrikanischer Staaten (ECOWAS) und der Westafrikanischen Wirtschafts- und Währungsunion (UEMOA) an. Allerdings hat Benin kein attraktives Investitionsklima. Im "Doing Business Report 2011" der Weltbank, der das Geschäftsklima weltweit bewertet, landet Benin auf Platz 170 von 183 Ländern. Potenzielle Investoren werden durch Korruption, Rechtsunsicherheit, eine langsame und leistungsschwache Verwaltung sowie die fehlende Infrastruktur, vor allem in den Bereichen Energie und Telekommunikation, abgeschreckt.
Im Korruptionswahrnehmungsindex 2010 der Nichtregierungsorganisation Transparency International wird Benin auf Platz 110 von 178 Staaten geführt.
Armutsbekämpfung
Trotz massiven Engagements der Geber ist es in den vergangenen Jahren nicht gelungen, die Armut in Benin deutlich zu verringern. Das hohe Bevölkerungswachstum von über drei Prozent erschwert viele Anstrengungen in diesem Bereich. Etwa ein Drittel der Bevölkerung lebt unter der Armutsgrenze. Auf dem Index der menschlichen Entwicklung (HDI) von 2010 nimmt das Land Platz 134 von insgesamt 169 Staaten ein. Benin gehört damit zu den am wenigsten entwickelten Staaten der Welt.
Seit 1999 setzt die Regierung ihre Politik zur Reduzierung der Armut im Rahmen von nationalen Programmen um. Im April 2007 verabschiedete Benin sein zweites Strategiepapier zur Reduzierung der Armut (Stratégie de Croissance pour la Reduction de la Pauvreté, SCRP). Darin bekräftigt die Regierung ihre Entschlossenheit, Hunger, Armut sowie AIDS zu bekämpfen und gegen Analphabetentum, Umweltverschmutzung und Frauendiskriminierung vorzugehen. Ein drittes SCRP, das die Strategie fortschreibt, wurde 2010 vorgelegt. Die offizielle Verabschiedung des Entwurfs steht noch aus.
Um die Armut trotz der hohen Bevölkerungszunahme deutlich zu verringern, wäre ein Wirtschaftswachstum von mindestens sieben Prozent nötig. In den letzten Jahren lag es jedoch nur zwischen drei und sechs Prozent, 2009 sogar bei nur 2,5 Prozent.
Der Übergang zu einer am Markt orientierten Wirtschaft ist noch nicht gelungen – viele wichtige Unternehmen in den Bereichen Elektrizität, Telekommunikation, Baumwolle und Schiffswesen sind noch nicht privatisiert. Reformen wurden erarbeitet, müssen aber noch umgesetzt werden. Präsident Boni Yayi hat das Ziel, Benin aus der Armut herauszuführen und zu einem Schwellenland zu machen. Bis Ende des Jahrzehnts sind weitgehende Privatisierungen der Staatsbetriebe vorgesehen.
Nachteilig wirkt sich die Abhängigkeit des Außenhandels von der Baumwolle aus. Sie ist für rund 20 Prozent der Exporterlöse verantwortlich. Doch der stark subventionierte Baumwollanbau und -export einiger Industrieländer, vor allem der USA, drückt die Weltmarktpreise deutlich unter die Produktionskosten. 2010 sind Benins Baumwollexporte um fast 28 Prozent eingebrochen. Um wettbewerbsfähiger zu werden, hat Benin begonnen, den Baumwollsektor unter Einbeziehung der Privatwirtschaft zu reformieren.
Deutschland unterstützt diese Bemühungen. So wird zum Beispiel die Initiative "Cotton made in Africa" – die von der Aid by Trade-Stiftung des deutschen Unternehmers Michael Otto gegründet wurde – im Auftrag des BMZ von der GIZ und der DEG gefördert. Durch diese öffentlich-private Partnerschaft wird die ökologisch und sozial verträgliche Produktion und Vermarktung der Baumwolle in Nord-Benin unterstützt. Ein entsprechendes Label bürgt für die Entwicklungswirksamkeit und steigert den Marktanteil in Abnehmerländern wie Deutschland.
Zu den großen Herausforderungen der Regierung gehört auch die Verbesserung der Bildungssituation. Rund 60 Prozent der Menschen in Benin sind Analphabeten. Seit dem Schuljahr 2006/2007 ist der Grundschulbesuch kostenlos. Diese Neuerung hat die Einschulungsrate deutlich erhöht, sie liegt inzwischen bei 100 Prozent. Allerdings bricht jedes fünfte Kind die Grundschule vorzeitig ab. Betroffen sind vor allem Mädchen. Die Qualität der schulischen und auch der beruflichen Bildung muss zudem deutlich verbessert werden. Gemeinsam mit anderen Gebern unterstützt Deutschland Benin bei der Umsetzung des nationalen Bildungsplans. Benin hat realistische Aussichten, das Millenniumsziel "Bildung für alle" zu erreichen.
Entwicklungspotenziale
Die Wirtschaft Benins ist vor allem durch die Landwirtschaft und den Dienstleistungssektor geprägt. Der Landwirtschaft kommt in der Armutsbekämpfung besondere Bedeutung zu, da hier rund 40 Prozent des Bruttoinlandsprodukts erwirtschaftet werden. Benin verfügt über keine natürlichen Rohstoffe.
Die beninische Regierung ist sich der bislang nicht ausreichend genutzten Potenziale bewusst und hat eine neue Landwirtschaftsstrategie entwickelt. Hauptziel ist, die Leistungsfähigkeit der beninischen Agrarwirtschaft zu stärken, um die Ernährungssicherheit der Bevölkerung zu gewährleisten, die wirtschaftliche und soziale Entwicklung zu unterstützen und somit eine wirksame Armutsbekämpfung zu erreichen.
Es gibt in Benin zahlreiche Nichtregierungsorganisationen, deren Arbeit von der Regierung respektiert wird. Die Organisation "Freedom House" bescheinigte Benin 2010 als einem von wenigen Ländern Afrikas, volle politische Freiheit zu gewährleisten. Im Ranking der Pressefreiheit von 2010 wurde Benin von der Organisation aber nur als "teilweise frei" eingestuft.
Schwerpunkte der deutschen Zusammenarbeit
Bei Regierungsverhandlungen im Oktober 2010 hat Deutschland für die Jahre 2010 bis 2012 insgesamt 70 Millionen Euro für die Entwicklungszusammenarbeit mit Benin zugesagt. Davon entfallen 45 Millionen auf die Finanzielle und 25 Millionen auf die Technische Zusammenarbeit.
Folgende Schwerpunkte der Kooperation wurden mit Benin vereinbart:
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Dezentralisierung/Kommunalentwicklung
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Landwirtschaft
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Integriertes Management der Ressource Wasser, Trinkwasser- und Sanitärversorgung
Neben diesen Schwerpunkten engagiert sich Deutschland in den Bereichen makroökonomische Beratung, Grundbildung und Energieversorgung.
Dezentralisierung und Kommunalentwicklung
Die ehemalige Kolonialmacht Frankreich hat viele Spuren in Benin hinterlassen. So war der Staat nach französischem Vorbild zentralistisch aufgebaut. Reformen zum Abbau dieses Zentralstaats sind eingeleitet. Dezentralisierung ist ein wesentlicher Teil der laufenden Verwaltungsreform.
Ende 2010 hat die Regierung die Nationale Dezentralisierungs- und Dekonzentrationspolitik (PONADEC) offiziell in Kraft gesetzt. Mit dieser Politik werden den Präfekturen erstmals wichtige Kompetenzen zugewiesen, vor allem in den Bereichen Grundbildung, Gesundheit und Wasserversorgung. Übergeordnetes Ziel ist es, die Armutsbekämpfung wirksam zu unterstützen und eine moderne leistungsfähige kommunale Selbstverwaltung aufzubauen. Bislang werden den Gemeinden allerdings keine ausreichenden Mittel zugewiesen, um ihre neuen Aufgaben bewältigen zu können. Eigene Einnahmequellen wie lokale Steuern und Abgaben werden gegenwärtig erst erschlossen.
Im Rahmen der Finanziellen Zusammenarbeit wurde durch einen Infrastruktur-Fonds für Mittelstädte (FIVIS) unter anderem die Einrichtung von Marktplätzen und -hallen sowie Gemeindeverwaltungsgebäuden gefördert. In Zukunft sollen möglichst alle Investitionen in die kommunale Selbstverwaltung über den nationalen Förderfonds für die Kommunen (FADeC) laufen. Der Fonds dient als Instrument des Finanzausgleichs zwischen Zentral-, Präfektur- und Kommunalebene. Er wird sowohl von der beninischen Regierung als auch von verschiedenen internationalen Gebern gespeist. Deutschland hat sich 2010 mit den anderen FADeC-Gebern abgestimmt, und es wurden einheitliche Einzahlungskriterien beschlossen.
Begleitend beraten deutsche Experten der Technischen Zusammenarbeit die Präfekturen und bilden zum Beispiel Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter in Fragen der Kommunalaufsicht fort. Damit sich die Zivilgesellschaft auf Gemeindeebene leichter und vielfältiger entwickeln kann, werden in Kooperation mit lokalen Nichtregierungsorganisationen fortlaufend Schulungen zur Dezentralisierung und zu Bürger- und Menschenrechten angeboten.
Integriertes Management der Ressource Wasser, Trinkwasser- und Sanitärversorgung
In Benin haben derzeit lediglich rund 60 Prozent der städtischen Bevölkerung Zugang zu sauberem Trinkwasser. Auf dem Land sind es nur etwa 50 Prozent. Dort versorgen sich viele Menschen mit Wasser aus offenen Brunnen, das oft Krankheitskeime enthält. Nur etwa 34 Prozent der städtischen und 17 Prozent der ländlichen Bevölkerung haben Zugang zur Sanitärversorgung.
Das gemeinsam mit den beninischen Partnern vereinbarte Ziel lautet, bis zum Jahr 2015 die Trinkwasserqualität und die hygienischen Verhältnisse deutlich zu verbessern und mindestens 75 Prozent der Bevölkerung zuverlässigen Zugang zu Trinkwasser zu ermöglichen. Ein durchaus realistisches Ziel, denn allein durch den deutschen Beitrag werden etwa 23 Prozent der verbleibenden Unterversorgung behoben und 433.000 Einwohner zusätzlich mit Trinkwasser versorgt.
Ende 2008 wurde ein neues Schwerpunktstrategiepapier für den Wassersektor verabschiedet. Im Mittelpunkt steht die Stärkung der Managementfähigkeiten sowohl auf nationaler als auch kommunaler Ebene sowie der verbesserte Zugang zur Sanitärversorgung. Zudem beteiligt sich Deutschland gemeinsam mit anderen Gebern an mehreren Korbfinanzierungen zur Verbesserung der städtischen und ländlichen Trinkwasserversorgung.
Das Programm zur Wasserversorgung dient dem Ausbau und der Verbesserung der technischen Infrastruktur. Dafür wurde durch eine intensive Absprache mit allen relevanten Akteuren ein landesweit einheitliches Modell erarbeitet. Es orientiert sich an der Nachfrage, fördert die Eigenverantwortung der Endnutzer und soll die Effizienz und Nachhaltigkeit der Investitionen sichern.
In zahlreichen Städten werden Leitungen erneuert und erweitert sowie neue Pumpen installiert. Das Wasser wird an zentralen Zapfstellen ausgegeben; dort wird die Bevölkerung auch über den Zusammenhang zwischen verunreinigtem Wasser und Krankheiten informiert. In den Dörfern werden neue mit Fuß- oder Handpumpen betriebene Bohr- und Schachtbrunnen errichtet und defekte Brunnen repariert. Auch sanitäre Anlagen werden gebaut – bisher fehlten sie in vielen Dörfern. Die neue staatliche Wassergesellschaft wird dabei unterstützt, die Trinkwasserversorgung effizient zu planen und die Qualitätsprüfung des Wassers zu regeln. Die bessere Infrastruktur kommt vor allem den Frauen Benins zugute. Sie sind traditionell für die Wasserversorgung ihrer Familien verantwortlich.
Landwirtschaft
Die Landwirtschaft ist der wichtigste Sektor für Benins Wirtschaft und wird auch in der neuen beninischen Armutsbekämpfungsstrategie als entscheidend für Wachstum und Entwicklung angesehen. Das deutsche Engagement in diesem Sektor zielt darauf ab, die Leistungsfähigkeit der Landwirtschaft – unter Berücksichtigung von Umwelt- und Klimaaspekten – landesweit zu stärken und die Armut der Bevölkerung zu senken. Dazu soll die Produktivität und Wettbewerbsfähigkeit der Landwirtschaft verbessert werden. Gefördert wird außerdem die Diversifizierung der bislang stark auf Baumwolle konzentrierten landwirtschaftlichen Exporte für den regionalen und internationalen Markt.
Deutschland unterstützt die Bauern dabei, Produkte wie Reis, Baumwolle und Cashew-Nüsse nicht nur für den Eigenbedarf zu produzieren, sondern auch zu vermarkten. Durch die Weiterverarbeitung der landwirtschaftlichen Produkte werden im Privatsektor neue Arbeitsplätze geschaffen, die vor allem Frauen zusätzliche Einkommensquellen bieten. Die Kommunen werden beraten, wie sie die Kleinbauern unterstützen können, etwa durch die Instandsetzung von Zufahrtsstraßen oder den Bau von lokalen Lagerhäusern. Neu eingerichtete ländliche Einfachkataster regeln die Eigentums- und Nutzungsrechte in den Dörfern und beugen Konflikten zwischen den verschiedenen Nutzergruppen vor.
Umwelt- und Klimaschutzaspekte werden in der beninisch-deutschen Zusammenarbeit besonders berücksichtigt. Eine nachhaltige landwirtschaftliche Förderung muss von Beginn an ressourcenschonend angelegt sein. Wird die Produktivität der Landwirtschaft erhöht, können höhere Erträge erzielt werden, ohne dass die Ackerfläche vergrößert werden muss. Das reduziert den Druck der Landwirtschaft auf zahlreiche Schutzgebiete und trägt zum Erhalt der Biodiversität bei.
Bereits seit 1996 unterstützt Deutschland das Biosphärenreservat Pendjari im Norden des Landes. Durch die erfolgreiche Einbeziehung der Bevölkerung konnte ein für Westafrika beispielhaftes Modell zur Verwaltung und Nutzung der Schutzzone aufgebaut werden. In Zusammenarbeit mit der Weltnaturschutzunion (IUCN) und der Weltbank wird eine Umweltstiftung aufgebaut, um den langfristigen Unterhalt des Reservats sicherzustellen. Weitere Mittel sollen zukünftig auch aus nachhaltigem Tourismus hinzukommen.
Entschuldung
Benin legte im Juni 2000 sein vorläufiges Strategiepapier zur Armutsbekämpfung vor und erreichte im Folgemonat den Entscheidungspunkt (Decision Point) der HIPC-Initiative. Das vollständige Konzept (PRSP) verabschiedete die Regierung im September 2002. Im März 2003 erreichte Benin den Vollendungszeitpunkt (Completion Point) der erweiterten HIPC-Initiative. Dem Land wurden rund 460 Millionen US-Dollar Schulden erlassen. Auch Deutschland verzichtete auf die Rückzahlung aller bilateralen Schulden.
2006 wurde Benin zudem im Rahmen der multilateralen Entschuldungsinitiative (MDRI) ein Erlass in Höhe von 1,1 Milliarden US-Dollar gewährt, was etwa 25 Prozent des Bruttoinlandsprodukts entsprach. Mit den hierdurch frei gewordenen Mitteln sollen die Ausgaben in den Bereichen Bildung, Gesundheit, Infrastruktur und Landwirtschaft erhöht werden.
Informationen
Publikationen
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Die Förderung konstruktiver Staat-Gesellschaft-Beziehungen – Legitimität, Transparenz, Rechenschaft.
Strategiepapier 01–2010
(PDF 491 KB, barrierefrei) -
Dezentralisierung und lokale Selbstverwaltung
Faltblatt
(PDF 347 KB, barrierefrei) -
Entwicklung ländlicher Räume und ihr Beitrag zur Ernährungssicherung
BMZ-Strategiepapier
(PDF 201 KB, barrierefrei)
