Situation und Zusammenarbeit

Pakistan steht bei seiner politischen, wirt­schaft­lichen und sozia­len Ent­wick­lung vor zahlreichen Heraus­forderungen. Die Unter­schiede zwischen Arm und Reich sind gravierend, etwa zwischen Groß­grund­besitzern und abhängigen Land­arbeitern. Einer gebildeten Elite in Politik, Verwaltung, Armee und Wirtschaft steht eine Be­völ­ke­rungs­mehrheit gegen­über, die an oder unterhalb der Armuts­grenze lebt. Etwa ein Drittel der Bevölkerung gilt als absolut arm. Im Index der menschlichen Entwicklung (HDI 2011) belegt Pakistan Platz 145 von 187 Ländern.

Trotz Bemühungen ist das Re­gie­rungs­handeln insgesamt noch zu wenig ent­wick­lungs­orien­tiert. Der ohne­hin niedrige Ent­wick­lungs­etat im paki­sta­ni­schen Bundes­haus­halt wurde in den ver­gan­ge­nen Jahren regel­mäßig heran­gezogen, um Defi­zite in anderen Bereichen aus­zu­gleichen. Export­erlöse und Steuer­einnahmen reichen nicht aus, um die wirt­schaft­liche und soziale Ent­wick­lung voran­zu­bringen und die Armut nach­haltig zu bekämpfen. Mit etwa neun Prozent des Brutto­inlands­pro­dukts hat das Land eine der nie­drig­sten Steuer­quoten der Welt.

Das Bildungswesen wird nicht aus­reichend gefördert. Etwa die Hälfte der Erwachsenen sind An­alpha­beten. Bei den Frauen liegt die Quote sogar bei rund 60 Pro­zent. Es gibt keine flächendeckende Gesundheitsversorgung und die Kindersterblichkeit liegt über dem asiatischen Durch­schnitt.

Angesichts eines Bevölkerungswachstums von 2,4 Prozent steht Pakistan unter einem erheblichen Bevölkerungs- und Ressourcen­druck. Der rasante Anstieg der vergangenen Jahrzehnte hat dazu geführt, dass Kinder und Jugendliche heute mehr als 50 Prozent der Bevölkerung ausmachen. Das Durchschnitts­alter liegt in Pakistan bei 21 Jahren. Immer mehr junge Menschen leben am unteren Ende der Gesellschaft – ohne Aussicht auf einen Arbeits­platz oder eine erfolg­reiche Existenz­gründung. Eine weitere Folge des Bevölkerungs­wachstums ist die Über­nutzung der knappen natür­lichen Ressourcen, insbesondere der Agrar­flächen und des Wassers.

Eine Herausforderung stellt auch die Versorgung von Flüchtlingen dar: Die militärischen Auseinandersetzungen mit aufständischen Taliban und die Flut­katastrophe von 2010 haben Millionen Menschen zur Flucht gezwungen. Zwar sind die meisten mittler­weile wieder in ihre Dörfer zurück­gekehrt. Doch die Zahl der Binnen­flüchtlinge wird immer noch auf rund eine Million geschätzt. Hinzu kommen Vertriebene aus Afghanistan – 1,7 Millionen sind offiziell in Pakistan registriert. Sie leben zum Teil seit Jahr­zehnten in der Grenz­region zu Afghanistan.

Wirtschaftliche Entwicklung

Angesichts einer unbeständigen Gesamt­situation, der un­günsti­gen In­vesti­tions­be­din­gun­gen und der Aus­wir­kun­gen der welt­weiten Fi­nanz­krise hat sich das Wirt­schafts­klima Paki­stans seit 2008 deut­lich ab­ge­kühlt. An frühere wirt­schaft­liche Erfolge (Wirt­schafts­wachstum 2004: 7,4 Prozent, 2005: 7,7 Prozent, 2006: 6,1 Prozent, 2007: 5,6 Prozent) konnte Pakistan nicht wieder anknüpfen. 2008 brach die Wirtschafts­leistung auf nur noch 1,6 Prozent Wachstum ein und konnte nicht mit der demo­gra­phischen Entwicklung Schritt halten.

Im Herbst 2008 konnte ein Staatsbankrott Pakistans nur durch ein Beistands­abkommen mit dem Inter­nationalen Währungs­fonds (IWF) in Höhe von 11,3 Milliarden US-Dollar abgewendet werden. Die letzten beiden Tranchen des Pro­gramms kamen nicht zur Auszahlung, da Pakistan entsprechende Ver­pflichtungen, unter anderem die Anhebung der Steuer­quote, nicht erfüllt hatte. Pakistan hat in der Konse­quenz nicht um ein erneutes Beistands­abkommen ersucht. Vor dem Hinter­grund einer gestie­genen öffent­lichen Ver­schuldung ist es nun besonders wichtig, dass Pakistan seine Verbind­lich­keiten ohne externe Unter­stützung bedienen kann.

Die Verzögerung von wirtschafts- und fiskal­politischen Reformen, eine un­über­sicht­liche Sub­ven­tions­politik und die starke Ab­hängig­keit der Export­wirt­schaft von wenigen Pro­dukten (Baum­wolle, Textilien, Leder, Reis, Sport­artikel) gehören zu den Haupt­ursachen der wirt­schaft­lichen Stagna­tion. Zudem wird die paki­stanische Wirt­schaft durch fehlende Infra­struktur und eine akute Energie­krise gehemmt. Häufige Strom­ausfälle schränken das all­täg­liche Leben ein und haben enorme öko­no­mische Verluste zur Folge. Eine hohe Inflations­rate von derzeit rund 15 Prozent bedroht zusehends die kleine Mittel­schicht und führt zu einem Anstieg von Armut und Ernährungs­unsicherheit.

Die Landwirtschaft ist der wichtigste Beschäftigungs­sektor, hier arbeitet knapp die Hälfte der Bevölkerung. Pakistan besitzt in den Provinzen Punjab und Sindh die größten künstlich bewässerten land­wirt­schaft­lichen Flächen der Welt. Die Anlagen stammen zum Teil noch aus der britischen Kolonial­zeit, die Kapazität der Be­wäs­se­rungs­systeme ist daher begrenzt.

Größter "Export­artikel" Pa­ki­stans sind Arbeits­kräfte. Vor allem in Saudi-Arabien und den Ver­einig­ten Ara­bi­schen Emi­raten sind pa­ki­sta­nische Gast­arbeiter tätig. Die Rück­über­wei­sun­gen von im Aus­land leben­den Paki­stanern sind in den ver­gan­ge­nen Jahren deut­lich ge­stiegen und tragen inzwischen erheb­lich zur Zahlungs­bilanz des Landes bei. Im Zuge der welt­weiten Wirt­schafts- und Finanz­krise brachen die Rück­über­wei­sun­gen aus den Golf­staaten jedoch deut­lich ein.

Fortschritte und Potenziale

Die pakistanische Regierung hat verschiedene Anstrengungen unternommen, das Land politisch zu festigen. So wurde 2010 nach einer Neuregelung des Länder­finanz­ausgleichs auch eine umfassende Verfassungs­änderung verabschiedet. Sie stärkt unter anderem die Position des Premier­ministers, die Kompe­tenzen der Provinzen gegenüber der Zentral­regierung und die Unabhängigkeit der Justiz. Auch das Recht auf Information und das Recht auf Bildung wurden in der Verfassung verankert.

Es sind jedoch weitere Anstrengungen erforderlich, um zu nach­haltiger Entwicklung und Stabilität zu gelangen. Grund­voraus­setzung dafür sind ein umfassender Menschen­rechts­schutz, Rechts­sicher­heit und eine Ver­besserung der Regierungs­führung. Durch eine effizientere Verwaltung, die Eindämmung von Korrup­tion sowie durch eine bessere politische und soziale Einbindung aller Bevölkerungs­gruppen kann der Weg auch für umfassende Reformen in der Land­wirt­schaft, der Industrie und im Energie­sektor bereitet werden.

Wichtig für nachhaltige Fortschritte ist zudem, dass der Staat von der Bevölkerung als Schutz­garant und Dienst­leistungs­erbringer auch in der Fläche wahr­genommen wird. Dies gilt vor allem in den umkämpften Regionen im Nord­westen des Landes. Um eine Rückkehr von Auf­stän­di­schen zu ver­hindern, muss in diesen Gebieten eine funk­tio­nierende zivile Verwaltung aufgebaut, die Sicherheit der Zivil­bevölkerung garantiert und die wirt­schaft­liche Ent­wick­lung voran­getrieben werden.

Pakistan hat dafür gemeinsam mit inter­nationalen Partnern wie Deutsch­land einen strate­gischen Ansatz erarbeitet, der im sogenannten Post-Crisis Needs Assessment (PCNA) von Asia­ti­scher Ent­wick­lungs­bank, Euro­päischer Union, Ver­einten Nationen und Welt­bank auf­ge­gangen ist. Das PCNA bietet einen gemein­samen Handlungs­rahmen, dessen Umsetzung Deutsch­land auch in den kommenden Jahren mit hoher Priorität unterstützen wird. Neben der bi­lateralen Ent­wick­lungs­zusammen­arbeit beteiligt sich die Bundes­republik an multi­lateralen Instru­menten wie dem Multi-Donor Trust Fund für Khyber-Pakhtunkhwa, die Stammes­gebiete und Belutschistan.

Als relevante Maßnahmen sind im PCNA die nachhaltige Wieder­her­stellung des staat­lichen Gewalt­monopols, Vertrauens­bildung zwischen Staat und Bürgerinnen und Bürgern durch eine leistungs­fähigere, inte­grative Ver­waltung, Ver­söhnung, Zugang zu Bildungs- und Gesundheits­dienst­leistungen, Aufbau und Förderung von Wirt­schaft und Beschäf­ti­gung und eine Reform des Status der Stammes­gebiete benannt.

Der wichtigste Entwicklungsmotor Pakistans sind seine Men­schen. Die wirt­schaft­lichen und sozialen Potenziale, insbesondere die der jungen Be­völ­ke­rung, kommen noch nicht aus­reichend zum Tragen. Frauen sind gesell­schaft­lich stark be­nach­teiligt und können sich nicht frei entfalten. Obwohl ein Dis­kri­mi­nie­rungs­verbot in der Ver­fassung fest­ge­schrieben ist, sind Frauen im Alltag häufig deutlich schlechter gestellt als Männer. Die Nutzung der eigenen Potenziale und die Schaffung von Per­spek­tiven hängen maß­geblich vom Gestaltungs­willen der paki­sta­nischen Regierung ab. Deutsch­land hält Pakistan zu den dafür not­wen­di­gen Reformen an und unter­stützt deren Um­setzung durch die Ent­wick­lungs­zusammenarbeit.

Schwerpunkte der deutschen Zusammenarbeit mit Pakistan

Aus Pakistans zentralen Herausforderungen und den politischen Prioritäten seiner Regierung leiten sich die Schwerpunkte der pakistanisch-deutschen Entwicklungszusammenarbeit ab:

• Gute Regierungsführung

• Grund- und Berufsbildung

• Gesundheit

• Erneuerbare Energien und Energieeffizienz

Bei Regierungsverhandlungen im Mai 2011 wurde die Durch­führung von Programmen in diesen Schwerpunkten im Umfang von 90 Millionen Euro für die Jahre 2011 und 2012 vereinbart.

Darüber hinaus stellt die Bundesregierung im Bedarfsfall immer wieder umfangreiche Mittel für die Not- und Übergangs­hilfe zur Verfügung, zuletzt 5,6 Millionen Euro im Oktober 2011 für die Opfer der Über­flutungen in den Provinzen Sindh und Belutschi­stan. Davon werden 4,6 Millionen Euro vom Bundes­ministerium für wirt­schaft­liche Zusammen­arbeit und Entwicklung (BMZ) und eine Million Euro vom Aus­wärtigen Amt getragen.

Die beiden Ministerien hatten bereits angesichts der Flut­kata­stro­phe des Sommers 2010 insgesamt 35 Millionen Euro Sofort­hilfe bereit­gestellt, die für Nahrungs­mittel, Medikamente, Not­unter­künfte und Maß­nahmen der Über­gangs­hilfe eingesetzt wurden.

Im Jahr 2009 hatte die Bundes­regierung über das Flüchtlings­hilfs­werk der Vereinten Nationen (UNHCR) sowie das Welt­ernäh­rungs­pro­gramm Finanz­mittel zur Unter­stützung von paki­sta­ni­schen Binnen­vertriebenen bereit­gestellt. Weiterhin unterstützt die Bundes­regierung konti­nuier­lich afgha­nische Flücht­linge sowie deren Aufnahme­gemeinden in Pakistan.

Bestandteil der pakistanisch-deutschen Zusammenarbeit sind außerdem Schulden­umwandlungen im Bildungs- und Gesund­heits­sektor sowie im Katastrophen­schutz mit einem Volumen von 166 Millionen Euro. Dabei werden der pakistanischen Regierung für öffentliche Inve­sti­tio­nen in ver­traglich vereinbarte Ent­wick­lungs­programme Schulden in doppelter Höhe erlassen.

Um angesichts der großen geografischen Ausdehnung und Bevölkerungs­zahl Pakistans signifikante Beiträge leisten zu können, konzentriert sich die pakistanisch-deutsche Ent­wick­lungs­zusammen­arbeit auf die Provinz Khyber-Pakhtunkhwa (ehemals Nord­west­grenz­provinz), die Stammes­gebiete (Federally Administered Tribal Areas, FATA) und die Zentral­regierung. Einzel­maßnahmen werden in Gilgit-Baltistan und dem Punjab durch­geführt, sofern eine regionale Ausweitung für eine nach­haltige Wirkung von Sektor­programmen notwendig ist. In Azad Jammu Kaschmir werden noch Wieder­aufbau­maßnahmen nach dem Erdbeben 2005 abgeschlossen.

Deutschland gehört zu den wenigen Gebern, die mit eigenen Strukturen und Personal in Khyber-Pakhtunkhwa und den Stammes­gebieten aktiv sind. Die schwierige Sicher­heits­lage stellt wachsende Anforderungen an die Projekt­entwicklung und -umsetzung.

Die Entwicklungszusammenarbeit mit Pakistan wird stark von nicht­staatlichen Trägern geprägt. Kirch­liche Hilfs­werke, politische Stiftungen und Nichtregierungsorganisationen führen, oftmals mit Mitteln des BMZ, in Konzeption und Partner­auswahl eigen­ver­ant­wortliche Programme zu guter Regierungs­führung, Demo­kra­ti­sie­rung, zivil­gesell­schaft­licher Beteiligung und Kontrolle, Förderung der Menschen­rechte und zu Frieden und Konflikt­bewältigung durch.

Gute Regierungsführung

2009, in der Übergangsphase von der Militär­herrschaft zur demokratisch gewählten Regierung, vereinbarten Deutsch­land und Pakistan eine zusätzliche Kooperation im Schwer­punkt Good Governance. Deutschland unter­stützt Pakistan bei Verwaltungs­reformen, bei der Ein­führung einer transparenten und fairen Besteuerung und bei der Bekämpfung von Gewalt gegen Frauen.

Bei der Verwaltungsreform geht es beispiels­weise um einen höheren Deckungs­grad mit staat­lichen Dienst­leistungen, gerade im länd­lichen Raum, und um mehr Transparenz des Verwaltungs­handelns. Auch Programme der Krisen­inter­vention und -präven­tion spielen im Schwer­punkt Gute Regierungs­führung eine große Rolle. So werden beispiels­weise die Lebens­grund­lagen von afghanischen Flücht­lingen und der sie beherbergenden Bevölke­rung verbessert.

Gute Regierungsführung ist darüber hinaus für die anderen Sektoren, beispiels­weise Gesund­heit, maßgeblich, so dass auch hier die Stärkung verlässlicher, transparenter und effizienter staatlicher Strukturen im Vorder­grund steht.

Grund- und Berufsbildung

Bildung gehört seit den 1980er Jahren zu den Schwer­punkten der pakistanisch-deutschen Ent­wick­lungs­zusammen­arbeit. Deutsch­land leistet Beiträge zum Bau und zur Einrichtung von Klassen­räumen, zum Aufbau von Schul­biblio­theken, zur Reform der Lehr­pläne und Schul­bücher sowie zur Lehrer­fort­bildung. Ein be­son­de­res Augen­merk wird auf die Förderung von Mädchen­schulen gerichtet. Die pakistanische Regierung wird zudem bei einer umfassenden Berufs­bildungs­reform unterstützt.

Im Rahmen der Technischen Zusammenarbeit wird das natio­nale Bildungs­ministerium bei der Formulierung und Umsetzung seiner Ziele beraten. Unter Einbeziehung der Verantwortlichen auf Provinz- und Distrikt­ebene wurde mit deutscher Unter­stützung eine neue nationale Bildungs­politik entwickelt. Die dort erreichten Erfolge sollen nun auch auf das Berufs­bildungs­wesen übertragen werden. Dazu unterstützt Deutsch­land die Nationale Kommission für Berufs­bildung bei ihren Reform­bemühungen. Ziel ist es, die staatlich definierten Rahmen­bedingungen der beruf­lichen Aus­bildung mit den Bedürf­nissen des Arbeits­marktes und des paki­sta­nischen Privat­sektors in Einklang zu bringen.

Gesundheit

In Pakistan er­kran­ken immer noch viele Men­schen an Krank­heiten wie Polio, die anders­wo nahe­zu aus­ge­rottet sind. Die Mütter- und Kinder­sterb­lich­keits­rate ge­hört zu den höch­sten welt­weit. Qua­li­tät und Erreich­bar­keit öffent­licher Gesund­heits­dienst­leistungen sind in Pakistan vergleichs­weise gering. Alter­native Ange­bote einer medi­zi­ni­schen Ver­sor­gung gibt es – wenn über­haupt – nur durch private Anbieter, die keiner staat­lichen Kontrolle unter­liegen. Ziel der pakistanisch-deutschen Ent­wick­lungs­zusammen­arbeit im Gesund­heits­sektor ist es daher, zur Ver­besse­rung der medi­zi­ni­schen Grund­ver­sor­gung und zur Ent­wick­lung von Qua­li­täts­an­for­de­rungen für den kommer­ziellen Gesundh­eits­sektor beizutragen.

Darüber hinaus fördert Deutschland Programme zur Bekämpfung von Tuber­kulose sowie zur repro­duk­tiven Gesund­heit und Familien­planung. In abgelegenen Regionen kommen dabei auch mobile Gesundheits­einrichtungen zum Einsatz. Mit deutscher Unter­stützung wird zudem ein landes­weites Blut­banken­system aufgebaut. Das deutsche Engage­ment umfasst außerdem die Aus- und Fort­bildung und den nach­haltigen Einsatz von Gesund­heits­managern und medi­zi­ni­schem Personal. Die Ent­wick­lung von sozialen Finanzierungs­systemen wird ebenso unter­stützt wie die Verbesserung des Zugangs zu Gesundheits­dienstleistungen.

Erneuerbare Energien und Energieeffizienz

Die Entwicklungszusammenarbeit zwischen Deutschland und Pakistan im Schwer­punkt Erneuer­bare Energien und Energie­effizienz begann in den 1960er Jahren. Mehr als 50 Prozent der insgesamt rund 2,3 Milliarden Euro umfassenden bilateralen Entwicklungs­zusammen­arbeit sind seitdem in die Nutzung der Wasser­kraft investiert worden. Um die Ab­hängig­keit von im­por­tier­tem Erdöl zu mindern, will Pakistan die Nutzung erneuerbarer Energien weiter ausbauen. Im Norden des Landes sind große, bisher ungenutzte Potenziale für die Nutzung der Wasser­kraft vorhanden. Das jahrzehnte­lange Engage­ment Deutsch­lands zeigt hier erkenn­bare Resultate: Eine ganze Gene­ra­tion von Wasser­kraft­werken wurde unter deutscher Beteiligung errichtet. Die Bundes­regierung war darüber hinaus auch wiederholt am Aufbau von Umspann­stationen und Über­tragungs­leitungen zur Mini­mierung von Über­tragungs­verlusten beteiligt.

Auch im Bereich anderer alternativer Energie­formen – Biomasse, Wind, Sonne – arbeiten Pakistan und Deutsch­land zusammen. Die entsprechenden Maßnahmen werden vorrangig in ländlichen Gebieten, die nicht an das nationale Energie­netz angeschlossen sind, umgesetzt. In diesen vergleichs­weise abgelegenen Ge­bieten soll dadurch zur wirt­schaft­lichen Entwicklung, zum Schutz knapper natür­licher Ressourcen und zur Bekämpfung der Armut beigetragen werden.

Ein weiterer Schwerpunkt der Zusammen­arbeit ist die Steigerung der Energie­effizienz. Die ineffiziente Energie­nutzung behindert den Wett­bewerb und die Entwicklung des pro­du­zierenden Gewerbes. In Zusammen­arbeit mit der Privat­wirt­schaft, bei­spiels­weise mit dem Textil­sektor, und dem Wirtschafts­ministerium analysieren von Deutsch­land finanzierte Experten, wo sich Ein­spar­potenziale ergeben und mit welchen konkreten Maß­nahmen sich die Effizienz steigern ließe.

Deutschland wird sich in Pakistan zusätzlich mit Maß­nahmen zur Erhaltung der Bio­diver­sität und zum Schutz des Waldes enga­gie­ren. Neben dem Schutz knapper natürlicher Ressourcen und dem Katastrophen­schutz (Schutz vor Über­flutungen und Schutz von Wasser­einzugs­gebieten) soll damit ein Beitrag zur Vermeidung von Treib­haus­gasen und Emissionen geleistet werden. Die Bundes­regierung reagiert somit auch in der Zusammen­arbeit mit Pakistan auf die Heraus­forderungen des Klimawandels.