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Fragile Staatlichkeit

Deutsches und internationales Engagement in fragilen Staaten


Titelseite des BMZ-Konzepts zum Thema Fragile StaatlichkeitIn seinem ent­wick­lungs­po­litischen Konzept "Chancen schaffen: Minds for Change" hat das Bun­des­mi­nis­te­ri­um für wirt­schaft­liche Zu­sam­men­ar­beit und Ent­wick­lung (BMZ) das En­gage­ment in fragilen Staaten als einen Schlüssel­bereich der deutschen Ent­wick­lungs­po­li­tik definiert. Rund ein Drittel der Ko­ope­ra­tions­länder des BMZ gehört zur Gruppe der fragilen Staaten. Etwa 25 Prozent der deutschen Mittel für öffentliche Ent­wick­lungs­zu­sam­men­ar­beit werden für Maßnahmen in fragilen Staaten ausgegeben.

Das deutsche En­gage­ment ist grundsätzlich multi­lateral ausgerichtet und stets eingebettet in die Bemühungen der in­ter­na­ti­o­nalen Ge­mein­schaft. Die Bun­des­re­pu­blik beteiligt sich auf inter­na­tio­na­ler Ebene intensiv an der Aus­ar­bei­tung von Strategien zum En­gage­ment in fragilen Staaten, unter anderem im Rahmen der Europäischen Union und der Orga­ni­sa­tion für wirt­schaft­liche Zu­sam­men­ar­beit und Ent­wick­lung (OECD).

Ressortübergreifende Leitlinien

Die Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land hat es sich zur Aufgabe gemacht, gewaltsame Konflikte im Vorfeld zu verhindern. Ziel ist es, ein sicheres Umfeld zu schaffen, mensch­liche Grund­be­dürf­nisse zu be­frie­di­gen und das Vertrauen der Be­völ­ke­rung zu wahren.

Im September 2012 hat die Bun­des­re­gie­rung ressort­über­grei­fen­de Leitlinien für eine kohärente Politik der Bun­des­re­gie­rung gegenüber fragilen Staaten vor­ge­legt. Die Leit­linien wurden vom BMZ, dem Auswärtigem Amt und dem Bundes­ver­tei­di­gungs­ministerium gemeinsam erarbeitet.

Die Wahl der Einsatzbereiche, Partner und Instrumente muss für jedes Land individuell fest­gelegt werden. Der lokale Kontext, die Traditionen und die Kultur müssen besonders berück­sichtigt werden. Daher sollen lokale Or­ga­ni­sa­ti­on­en und Ver­ant­wort­liche in den Re­form­pro­zess eingebunden werden. Denn letztlich soll die Bevölkerung über ihre Autoritäten selbst ent­schei­den und Ver­ant­wor­tung übernehmen.

Ist eine Regierung nicht dialogbereit, muss sich das En­gage­ment oft auf die rein humanitäre Hilfe beschränken, etwa durch Bereitstellung von Lebens­mitteln über in­ter­na­ti­o­nale Hilfsorganisationen. Zeigt sich eine Regierung jedoch re­form­willig, können Vorhaben der Staats­ent­wick­lung umgesetzt werden, etwa Programme, die die demokratische Beteiligung der Bevölkerung stärken, Me­tho­den der gewalt­freien Konflikt­be­ar­bei­tung vermitteln, zum Aufbau einer trans­pa­renten und effizienten Verwaltung beitragen oder die zivile Kontrolle des Sicher­heits­sektors fördern.

Die Leitlinien betonen, dass eine längerfristige Un­ter­stüt­zung bei den Reformen im jeweiligen Land sehr wichtig ist.

Bei krisenhaften Entwicklungen in einzelnen Ländern oder Regionen ist die Einrichtung von ressort­über­grei­fen­den Arbeits­stäben, sogenannten "Task Forces", vorgesehen, um die Expertise aller relevanten Ressorts zu bündeln und schneller auf aktuelle Ent­wick­lun­gen reagieren zu können. Zurzeit bestehen solche Task Forces für Sahel, Sudan und Syrien.

In der Zu­sam­men­ar­beit mit fragilen Staaten ist der Zivile Friedens­dienst (ZFD) ein zentrales Instrument der deutschen Friedens­politik. Ein Schwer­punkt der deutschen Friedens­fach­kräfte ist die Zu­sam­men­ar­beit mit der Zivil­ge­sell­schaft vor Ort. Je instabiler die Ausgangs­lage, desto flexibler muss die Ent­wick­lungs­po­li­tik ihre Instrumente einsetzen und zum Beispiel außerhalb staat­licher Struk­tu­ren mit basis­nahen Nicht­re­gierungs­or­ga­ni­sa­tio­nen und kirch­lichen Hilfs­wer­ken zusammenarbeiten.

Strategieentwicklung in der EU

Das Scheitern von Staaten betrachtet die Europäische Union als eine der we­sent­lichen Be­dro­hun­gen für ihre Mitglieds­länder. In ihrer Sicher­heits­strategie "Ein sicheres Europa in einer besseren Welt" von 2003 betont sie: "Die ge­eig­net­sten Mittel zur Stärkung der Welt­ordnung sind die Verbreitung einer ver­ant­wor­tungs­vollen Staats­führung, die Un­ter­stüt­zung von sozialen und politischen Reformen, die Bekämpfung von Kor­rup­tion und Macht­miss­brauch, die Ein­füh­rung von Rechts­staat­lich­keit und der Schutz der Men­schen­rech­te".

Die Mitteilung "Überlegungen zur Vorgehensweise der EU in Situationen der Fragilität – En­gage­ment für nach­hal­tige Ent­wick­lung, Stabilität und Frieden in schwierigen Kontexten" (2007) der EU-Kommission er­mög­lichte erstmals einen Überblick über die viel­fältigen Instrumente der EU und ihrer Mit­glieds­staaten in fragilen Staaten. Das Papier diente als Grund­lage für die Aus­ar­bei­tung einer Re­ak­tions­strategie der EU. Es werden alle ver­füg­baren Gemein­schafts­in­stru­mente berück­sich­tigt, unter anderem die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP), die ent­wick­lungs­po­litischen Programme und die humanitäre Hilfe sowie die Länder­strategie­papiere.

Die EU verfügt über komparative Vorteile bei der Zu­sam­men­ar­beit mit fragilen Staaten und beim EU-En­gage­ment in Konfliktsituationen, ins­be­son­dere durch die Integration verschiedener Politik­bereiche und den hohen Mitteleinsatz für Ent­wick­lungs­zu­sam­men­ar­beit. 

Fragile Staatlichkeit steht auch im Mittelpunkt des 1. Europäischen Ent­wick­lungs­berichts "Fragilität in Afrika überwinden – Auf dem Weg zu einem neuen europäischen Ansatz". Er wurde während der Europäischen Ent­wick­lungs­tage 2009 vorgestellt. Der Bericht betont die de­sta­bi­li­sie­ren­den Auswirkungen der Welt­wirt­schafts­krise und fordert die Geber­länder auf, ihre Hilfs­zu­sa­gen für Afrika einzuhalten. Zudem wird fragile Staat­lich­keit nicht nur für die be­trof­fe­ne Bevölkerung, sondern auch für die Nach­bar­re­gio­nen und somit für ganz Afrika und Europa als großes Risiko eingestuft.

In den beiden fragilen Regionen der Sahelzone und des Horns von Afrika ist die EU stark engagiert. 2011 legte die EU regionale Strategien vor und trägt damit dem umfassenden Ansatz für Sicherheit und Ent­wick­lung Rechnung.

Mit der 2012 vorgeschlagenen "Agenda for Change" ruft die Kommission dazu auf, größere Anstrengung in fragilen Situationen zu unternehmen und zu widmen und kündigt einen EU-Aktionsplan für Sicherheit, Fragilität und Ent­wick­lung an.

OECD-Prinzipien für En­gage­ment in fragilen Staaten

Der Entwicklungsausschuss (De­vel­op­ment Assistance Committee, DAC) der OECD hat im Jahr 2005 zehn Prinzipien für ein "gutes in­ter­na­ti­o­nales En­gage­ment" in fragilen Staaten ("Principles for Good In­ter­na­tional En­gage­ment in Fra­gile States and Situations") formuliert. Nach einer Pilot­phase wurden sie im April 2007 ver­ab­schie­det und sind seit­dem eine wichtige Orientierung für die in­ter­na­ti­o­nale Staaten­ge­mein­schaft. Die zehn Prinzipien lauten:

  • Ausgangslagen berücksichtigen
  • keine Schäden anrichten (Do-no-harm-Prinzip)
  • Fokussierung auf Staatsentwicklung (state building) als zentrales Ziel der Ent­wick­lungs­zu­sam­men­ar­beit
  • präventive Ausrichtung des Engagements
  • Anerkennung der gegenseitigen Ab­hän­gig­keit von Außen-, Sicherheits- und Ent­wick­lungs­po­li­tik
  • Förderung von Nicht-Diskriminierung als Grundlage für stabile Gesellschaften
  • Ausrichtung an lokalen Prioritäten
  • Koordinierungsmechanismen für in­ter­na­ti­o­nale Akteure
  • schnelles und langfristiges En­gage­ment
  • Vermeidung vom Ausschluss ganzer Staaten von der Zu­sam­men­ar­beit ("aid orphans")

Aufbauend auf diesen Erkenntnissen engagiert sich das BMZ als Mitglied des "In­ter­na­tional Network on Conflict and Fragility" (INCAF). Das Netz­werk ko­or­di­niert die Arbeit des DAC in diesem Themenfeld und er­ar­beitet Emp­feh­lungen für das in­ter­na­ti­o­nale En­gage­ment in fragilen Staaten. So wird in der Publikation "Do No Harm: In­ter­na­tional Support for Statebuilding" (2010) auf­ge­zeigt, wie die in­ter­na­ti­o­nale Gemein­schaft den Aufbau staat­licher und zivil­gesell­schaft­licher In­sti­tu­tionen fördern kann, ohne dabei Konflikte zu ver­län­gern oder Gewalt­akteure zu legitimieren.

Ein weiteres in­ter­na­ti­o­nales Forum, an dem sich das BMZ beteiligt, ist der "In­ter­na­tional Dialogue on Peacebuilding and Statebuilding". Er wird ebenfalls vom DAC betreut und führt Geber- und Konflikt­staaten zusammen. In diesem Rah­men wurde auf dem "High Level Forum on Aid Effectiveness" im süd­ko­re­a­ni­schen Busan (2011) das Dokument "New Deal on In­ter­na­tional En­gage­ment in Fragile States" entwickelt. Es enthält in­ter­na­ti­o­nale Ziele, Empfehlungen und Ver­pflich­tun­gen zur Stärkung von staat­lichen und zivil­ge­sell­schaft­lichen In­sti­tu­tionen und zur Friedens­förderung in Konfliktsituationen.

Lexikon der Entwicklungspolitik

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