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Fragile Staatlichkeit

Deutsches und internationales Engagement in fragilen Staaten

Blick durch ein Einschussloch auf den nördlichen Teil von Mogadischu, Somalia, wo Truppen der Afrikanischen Union gegen die Al-Shabab-Miliz gekämpft haben

Seit 2001 bestimmt das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) die Ländergruppe der fragilen, von Konflikt und Gewalt betroffenen Länder im Rahmen einer jährlichen Bewertung zur Krisenfrühwarnung. Dafür werden in allen Kooperationsländern und ausgewählten weiteren Staaten strukturelle Konfliktfaktoren, konfliktverschärfende Prozesse und vorhandene Strategien der Konfliktbearbeitung analysiert. Im Ergebnis werden die Länder in drei Kategorien eingeteilt: geringes, erhöhtes oder akutes Eskalationspotenzial. Ziel dieses Bewertungsverfahren ist es, längerfristige Trends aufzuzeigen und frühzeitig jene Länder zu identifizieren, in denen Bedarf für Krisenprävention besteht.

2018 stufte das Krisenfrühwarnsystem 65 der 94 ausgewerteten Länder als fragil ein: Bei 25 Ländern wurde ein erhöhtes, bei 40 ein akutes Eskalationspotenzial festgestellt.

Diese Zahlen verdeutlichen, wie wichtig es ist, vorbeugend zu handeln und die Entwicklungszusammenarbeit konsequent auf Friedensförderung auszurichten. Das deutsche Engagement ist dabei grundsätzlich in die Bemühungen der internationalen Gemeinschaft eingebettet. Die Bundesrepublik beteiligt sich auf internationaler Ebene intensiv an der Ausarbeitung von Strategien zum Engagement in fragilen Staaten, unter anderem im Rahmen der Europäischen Union und der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD).

Ressortübergreifende Leitlinien

Dass Friedensförderung auch innerhalb Deutschlands einen ressortübergreifenden politischen Gesamtansatz erfordert, formulierte die Bundesregierung erstmals in ihrem "Aktionsplan Zivile Krisenprävention, Konfliktlösung und Friedenskonsolidierung" von 2004. Aus diesem Aktionsplan ist auf staatlicher Seite eine leistungsfähige Struktur für die weltweite Friedensförderung hervorgegangen, die das vielfältige zivilgesellschaftliche Engagement für den Frieden ergänzt.

Mit ihren Leitlinien "Für eine kohärente Politik gegenüber fragilen Staaten" von 2012 zog die Bundesregierung erste Lehren aus der Umsetzung des Aktionsplans und aus ihrem Engagement an Krisenstandorten weltweit. Sie verstärkte ihre Bemühungen um eine Friedensförderung "aus einem Guss".

Im Juni 2017 hat die Bundesregierung neue Leitlinien unter dem Titel "Krisen verhindern, Konflikte bewältigen, Frieden fördern" beschlossen. Das Dokument löst den Aktionsplan von 2004 und die Leitlinien Fragile Staaten von 2012 ab und führt sie gemeinsam fort. Die in den vergangenen Jahren geschaffenen ressortübergreifenden Gremien bleiben bestehen. Dazu zählen auch die sogenannten Task Forces – länderspezifische Arbeitsgruppen, die gebildet werden, um in Krisenfällen Fachwissen der verschiedenen Ministerien zu bündeln und schnell auf aktuelle Entwicklungen reagieren zu können.

Die Federführung bei der Erstellung der neuen Leitlinien lag beim Auswärtigen Amt, das BMZ war jedoch eng in die Arbeit eingebunden.


Staatliche Fragilität

Ein Kind vor einem UN-Fahrzeug in Kivu im Norden der Demokratischen Republik Kongo

Die Leitlinien "Krisen verhindern, Konflikte bewältigen, Frieden fördern" definieren staatliche Fragilität anhand von drei Dimensionen: die Durchsetzung des staatlichen Gewaltmonopols, die Fähigkeit zur Erbringung grundlegender staatlicher Dienstleistungen sowie die Akzeptanz des staatlichen Herrschaftsanspruchs durch das Volk (Legitimität). Häufig bestehen in allen drei Bereichen Defizite, die sich in ihren negativen Auswirkungen gegenseitig beeinflussen und zum Teil verstärken.

Es lassen sich sechs grundlegende Fragilitätsprofile unterscheiden:

  • "zerfallende" oder dysfunktionale Staaten mit erheblichen Schwächen in allen Dimensionen, häufig geprägt durch gewaltsame Auseinandersetzungen bis hin zu Bürgerkriegen;
  • "schwache" Staaten ohne Gewaltkonflikte, aber mit geringer Leistungsfähigkeit der staatlichen Institutionen, beispielsweise bei der Erbringung von Basisdienstleistungen;
  • "herausgeforderte" Staaten, die relativ handlungsfähig und legitim sind, aber erheblichen Sicherheitsbedrohungen (zum Beispiel durch lokale Milizen) ausgesetzt sind;
  • "illegitime" (und häufig repressive) Staaten, deren politische Ordnung trotz oder gerade wegen umfangreicher staatlicher Kontrolle von weiten Bevölkerungsteilen nicht als legitim akzeptiert ist und die daher nur scheinbar stabil sind;
  • mäßig funktionierende Staaten mit mittleren Ausprägungen von Fragilität in allen Dimensionen, wobei die Herausforderungen vor allem beim Gewaltmonopol (Bedrohungen beispielsweise durch Terrorismus oder organisierte Kriminalität) und bei der Leistungsfähigkeit liegen;
  • gut "funktionierende" Staaten mit hoher Legitimität, gesichertem Gewaltmonopol und ausgeprägter Fähigkeit, Basisdienstleistungen zu erbringen.

Individuelle Auswahl von Partnern und Instrumenten

Die Wahl der entwicklungspolitischen Einsatzbereiche, der möglichen Partner und der eingesetzten Instrumente muss für jedes Land individuell festgelegt werden. Dabei muss der lokale Kontext, die Tradition und die Kultur besonders berücksichtigt werden. Daher werden stets lokale Organisationen und Verantwortliche in den Reformprozess eingebunden. Denn letztlich soll die Bevölkerung selbst entscheiden und Verantwortung übernehmen.

Ist eine Regierung nicht dialogbereit, muss sich das deutsche Engagement oft auf die humanitäre Hilfe beschränken, etwa durch Bereitstellung von Lebensmitteln über internationale Hilfsorganisationen. Zeigt sich eine Regierung jedoch reformwillig, können Vorhaben der Staatsentwicklung umgesetzt werden. Dazu gehören Programme, die die demokratische Beteiligung der Bevölkerung stärken, Methoden der gewaltfreien Konfliktbearbeitung vermitteln, zum Aufbau einer transparenten und effizienten Verwaltung beitragen oder die zivile Kontrolle des Sicherheitssektors fördern.

In der Zusammenarbeit mit fragilen Staaten ist der Zivile Friedensdienst (ZFD) ein zentrales Instrument der deutschen Friedenspolitik. Ein Arbeitsschwerpunkt der deutschen Friedensfachkräfte ist die Zusammenarbeit mit der Zivilgesellschaft vor Ort. Je instabiler die Ausgangslage, desto flexibler muss die Entwicklungspolitik ihre Instrumente einsetzen und zum Beispiel außerhalb staatlicher Strukturen mit basisnahen Nichtregierungsorganisation und kirchlichen Hilfswerken zusammenarbeiten.


Strategieentwicklung in der EU

Das Scheitern von Staaten betrachtet die Europäische Union als eine der wesentlichen Bedrohungen für ihre Mitgliedsländer. In ihrer Sicherheitsstrategie "Ein sicheres Europa in einer besseren Welt" von 2003 betonte sie:

"Die geeignetsten Mittel zur Stärkung der Weltordnung sind die Verbreitung einer verantwortungsvollen Staatsführung, die Unterstützung von sozialen und politischen Reformen, die Bekämpfung von Korruption und Machtmissbrauch, die Einführung von Rechtsstaatlichkeit und der Schutz der Menschenrechte".

Die Mitteilung "Überlegungen zur Vorgehensweise der EU in Situationen der Fragilität – Engagement für nachhaltige Entwicklung, Stabilität und Frieden in schwierigen Kontexten" (2007) der EU-Kommission ermöglichte erstmals einen Überblick über die vielfältigen Instrumente der EU und ihrer Mitgliedsstaaten in fragilen Staaten. Das Papier diente als Grundlage für die Ausarbeitung einer Reaktionsstrategie der EU. Es werden alle verfügbaren Gemeinschaftsinstrumente berücksichtigt, unter anderem die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP), die entwicklungspolitischen Programme und die humanitäre Hilfe.

Fragile Staatlichkeit stand auch im Mittelpunkt des ersten Europäischen Entwicklungsberichts "Fragilität in Afrika überwinden – Auf dem Weg zu einem neuen europäischen Ansatz". Er wurde während der Europäischen Entwicklungstage 2009 vorgestellt. Der Bericht stufte fragile Staatlichkeit nicht nur als großes Risiko für die betroffene Bevölkerung ein, sondern auch für die Nachbarregionen und somit für ganz Afrika und für Europa.

Im 2017 unterzeichneten neuen europäischen Konsens über die Entwicklungspolitik "Unsere Welt, unsere Würde, unsere Zukunft" haben die Europäische Union und ihre Mitgliedsstaaten vereinbart, sich noch stärker darauf zu konzentrieren, fragile und von Konflikten betroffene Länder in ihrer nachhaltigen Entwicklung zu unterstützen. Durch eine gemeinsame Programmplanung auf der Grundlage gemeinsamer Konfliktanalysen sollen Kenntnisse und finanzielle Mittel gebündelt werden. Auf diese Weise soll die Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit der EU mit fragilen Staaten gesteigert werden.


OECD-Prinzipien für Engagement in fragilen Staaten

Der Entwicklungsausschuss (Development Assistance Committee, DAC) der OECD hat im Jahr 2005 zehn Prinzipien für ein "gutes internationales Engagement" in fragilen Staaten ("Principles for Good International Engagement in Fragile States and Situations") formuliert. Nach einer Pilotphase wurden sie im April 2007 verabschiedet und sind seitdem eine wichtige Orientierung für die internationale Staatengemeinschaft. Die zehn Prinzipien lauten:

  • Ausgangslagen berücksichtigen
  • keine Schäden anrichten (Do-no-harm-Prinzip)
  • Fokussierung auf Staatsentwicklung (state building) als zentrales Ziel der Entwicklungszusammenarbeit
  • präventive Ausrichtung des Engagements
  • Anerkennung der gegenseitigen Abhängigkeit von Außen-, Sicherheits- und Entwicklungspolitik
  • Förderung von Nicht-Diskriminierung als Grundlage für stabile Gesellschaften
  • Ausrichtung an lokalen Prioritäten
  • Koordinierungsmechanismen für internationale Akteure
  • schnelles und langfristiges Engagement
  • Vermeidung vom Ausschluss ganzer Staaten von der Zusammenarbeit ("aid orphans")

Auf Grundlage dieser Prinzipien engagiert sich das BMZ als Mitglied des "International Network on Conflict and Fragility" (INCAF), seit Januar 2018 teilt es sich den Vorsitz des Netzwerks mit Großbritannien. Das Netzwerk koordiniert die Arbeit des DAC in diesem Themenfeld und erarbeitet Empfehlungen für das internationale Engagement in fragilen Staaten.


"New Deal" zwischen Gebern und fragilen Staaten

Ein weiteres internationales Forum, an dem sich das BMZ beteiligt, ist der "International Dialogue on Peacebuilding and Statebuilding". Er wird ebenfalls vom DAC betreut und führt Geber- und Konfliktstaaten zusammen. In diesem Rahmen wurde auf dem "High Level Forum on Aid Effectiveness" im südkoreanischen Busan (2011) das Dokument "New Deal on International Engagement in Fragile States" entwickelt. Es enthält internationale Ziele, Empfehlungen und Verpflichtungen zur Stärkung von staatlichen und zivilgesellschaftlichen Institutionen und zur Friedensförderung in Konfliktsituationen.

2014 veröffentlichte das Sekretariat des International Dialogue on Peacebuilding and Statebuilding einen ersten Monitoringbericht zum New Deal. Dieser befasste sich mit der Frage, inwieweit die beteiligten Partner ihr Verhalten im Hinblick auf den New Deal geändert haben. Das Ergebnis fiel gemischt aus. Erste Fortschritte seien zwar zu verzeichnen, doch ein grundlegender Wechsel bei Denkmustern und Verhaltensweisen stehe noch aus.


Weitere Informationen

Lexikon der Entwicklungspolitik

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