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Fallstudie Westafrika: Rohstoffgovernance

Vom Konfliktmineral in einem fragilen Staat zum Rohstoff für Frieden und Wiederaufbau

Kleinschürferinnen bei der Arbeit im Gbogbora-Fluss im Kono-Distrikt, Sierra Leone

Sierra Leone war von 1991 bis 2002 Schauplatz eines grausamen Bürgerkrieges, der von Liberia ausging und die ganze Region destabilisierte. Dabei spielte die Herrschaft über Diamantenvorkommen eine konfliktfördernde Rolle – und verlängerte die Auseinandersetzungen, weil vom Erlös der "Blutdiamanten" unter anderem Waffen gekauft wurden.

Seit Kriegsende befindet sich das Land in einem Prozess des Wiederaufbaus seiner Gesellschaft, Wirtschaft und Infrastruktur. Armut und Ausbeutung in Bergbaugebieten sind jedoch Alltag und bergen ein hohes Konfliktpotenzial. Deutschland unterstützt die Regierung von Sierra Leone – wie auch die seiner ebenfalls rohstoffreichen Nachbarländer Liberia, Guinea und Côte d’Ivoire – mit dem Regionalprogramm "Rohstoffgovernance in fragilen Staaten Westafrikas".

Am Beispiel des Diamantenabbaus in Sierra Leone wird im Folgenden erklärt, wie das Vorhaben durch Beratung der zuständigen Ministerien und Behörden, der Zivilgesellschaft und der Bergbauunternehmen den verantwortungsvollen Umgang mit den Bodenschätzen fördert. Ziel ist die Schaffung eines gesetzlichen und verwaltungstechnischen Rahmens, der Korruption erschwert, die Menschen am Reichtum der natürlichen Ressourcen teilhaben lässt, eine faire Entlohnung der Arbeiter im Bergbau fördert und die Umweltschäden eindämmt.

Diamantenfelder nehmen ein Viertel von Sierra Leone ein

Hand mit einem Diamanten

Die wahrscheinlich reichhaltigsten Diamantenvorkommen der Erde liegen im Osten Sierra Leones. 1930 entdeckten zwei englische Geologen einen Diamanten in der Nähe der Kleinstadt Koidu im Distrikt Kono. Die heute bekannten Diamantenfelder erstrecken sich über rund 20.000 Quadratkilometer, das ist mehr als ein Viertel der Landesfläche von knapp 72.000 Quadratkilometern. Diese Ausmaße muss man sich vor Augen führen, wenn man die Dimension des Diamantenabbaus in Sierra Leone begreifen will.

Der wichtigste Fundort der Region liegt im Distrikt Kono – 2006 war er Schauplatz des bekannten Kinofilms "Blood Diamond" mit Leonardo DiCaprio. Die im Film dargestellten Gräueltaten des damals erst wenige Jahre zurückliegenden Rebellenkrieges und die Praktiken des illegalen Diamantenhandels schockierten die Weltöffentlichkeit.

In Kono werden Diamanten hoher Qualität, die sich in den Jahrmillionen alten Ablagerungen der Flüsse finden, mit Hacke, Schaufel und Sieb in Handarbeit abgebaut. Um ein Karat (0,2 Gramm) Diamanten zu gewinnen, müssen durchschnittlich 250 Tonnen Sand, Erde und Steine bewegt werden. Die Landschaft der Region, die einst der "Brotkorb" von Sierra Leone war, ist heute verwüstet. Sie gleicht einer Kraterlandschaft mit aufgerissenen Löchern.


Diamanten schürfen – zu einem Hungerlohn

"Die Leute stehen den ganzen Tag mit gebeugtem Rücken bis zu den Knien im Fluss, unter der sengenden Sonne. Viele nehmen Aufputschmittel; ihre Körper sehen aus wie ziseliert, weil sie zu wenig trinken. In großen Sieben waschen sie den Sand aus dem Geröll, um Diamanten zu finden. Meist sind es winzige Steine, für Ungeübte kaum zu erkennen. Manchmal finden sie wochenlang nichts. Dann verdienen sie auch nichts." So beginnt der Leiter des Regionalprogramms seinen Bericht über die Lebensbedingungen der Diamantsucher.

Mark Mattner, promovierter Politologe, ist Experte für Rohstoffgovernance und arbeitet für die Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ), die im Auftrag des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) das Vorhaben durchführt. Er fährt fort: "Es gibt kein anständiges Werkzeug, es gibt keine Arbeitssicherheit und es gibt auch keinen richtigen Gewinn. Die Kleinschürfer bekommen nicht viel für einen Diamanten – weil sie keine Verhandlungsmacht haben. Der Wert eines Rohdiamanten wird am Markt frei verhandelt, er bestimmt sich nach Karat, Klarheit und Farbe und natürlich drücken die Aufkäufer die Preise, um ihren eigenen Profit zu erhöhen. Es gibt eine Kette von Zwischenhändlern, die immer reicher werden. Bei den Leuten, die im Fluss die harte Arbeit verrichten, kommt sehr, sehr wenig an. Aber sie haben die Mühe und das Risiko."


Der rohstoffreichste Distrikt gehört zu den ärmsten in Sierra Leone

Werbung eines Diamantenhändlers in Kenema, einem der wichtigsten Umschlagplätze für Diamanten in Sierra Leone

Kono ist einer der ärmsten Distrikte Sierra Leones, obwohl hier in den vergangenen Jahrzehnten Diamanten im Wert von mehreren Milliarden US-Dollar gefördert wurden. In ganz Sierra Leone gibt es laut Weltbank zwischen 200.000 und 500.000 Kleinschürfer, die insgesamt ungefähr 40 Prozent der Diamantenexporte des Landes hervorbringen. Genaue Angaben zu ihrer Anzahl wie zu ihrem Verdienst liegen nicht vor, da diese in der "Schattenwirtschaft" des Kleinbergbaus schwer zu erheben sind. Denn viele schuften dort informell, also ohne Anstellung bei dem Inhaber einer Schürflizenz. Auf eigene Faust suchen sie nach dem wertvollen Mineral.

Tausende von Diamantsuchern verrichten diese harte Arbeit, weil die Hoffnung auf den großen Fund, der ihr Leben verändern wird, in ihren Köpfen ist. Und weil sie keine Alternative haben: Die meisten können nicht lesen und schreiben, weil im Jahrzehnt des Bürgerkriegs niemand zur Schule gegangen ist. Unter ihnen sind auch viele ehemalige Kindersoldaten. Gewalttätige Auseinandersetzungen sind an der Tagesordnung.

Nahrungsmittel in der Region sind knapp und teuer. Da immer mehr Ackerland dem Bergbau zum Opfer fällt, geht die traditionelle Feldarbeit und damit die Möglichkeit zur Selbstversorgung zurück. Als Konsequenz verrichten auch Kinder und Frauen die körperlich harte Arbeit an den Schürfstellen.
(siehe: ​"Unsere leading women fürchten nicht das Urteil von anderen. Sie tun, was sie für richtig halten!")


Mehr Wertschöpfung soll Lebensbedingungen verbessern

Wie aber kann man das ändern? "Wir versuchen, diesen Menschen einen direkteren Zugang zum Exportmarkt zu geben: indem sie sich vor Ort in Kooperativen organisieren und Schürflizenzen sowie das Recht, die Diamanten weiterzuverkaufen, erwerben", antwortet der Programmleiter. "Für Diamanten, die unter Einhaltung ethischer und moralischer Standards gefördert werden, soll es ein Zertifikat geben, durch das sich diese Diamanten am Markt von anderen unterscheiden. Das ist die Idee unserer Arbeit."


Maendeleo Diamond Standard für fair geförderte Diamanten

2016 hat die Diamond Development Initiative (DDI) – eine internationale Initiative von Regierungen, Entwicklungspartnern, Unternehmen und Nichtregierungsorganisationen – mit finanzieller und fachlicher Unterstützung des Regionalvorhabens einen neuen Qualitätsstandard für Diamanten eingeführt. Er soll das Kimberley-Herkunftszertifikat, mit dem der UN-Sicherheitsrat den Handel mit sogenannten Blutdiamanten einschränken will, um die soziale und ökologische Dimension ergänzen. Denn das Kimberley-Zertifikat sagt nichts über die Arbeitsbedingungen im Kleinbergbau aus.

Der neue Maendeleo Diamond Standard steht für die Achtung der Menschenrechte, Respekt vor der Umwelt und wirtschaftliches Wohlergehen der Bergbaugemeinden. Maendeleo bedeute auf Swahili Fortschritt und Entwicklung und sei der passende Name für einen Standard, "der Diamanten auszeichnet, die die Schmuckindustrie mit Stolz ihren Kunden präsentieren kann", verkündete Dorothée Gizenga, die Leiterin der Initiative, anlässlich der Einführung des Standards.


Pilotprojekte für sozial- und umweltbewussten Diamantenabbau

Fortbildung für Kleinschürfer durch Mitarbeiter der Diamond Development Initiative

Vorausgegangen waren Pilotprojekte der Diamond Development Initiative in 14 abgelegenen, kleinen Minenstandorten im Distrikt Kono: Hier wurden die Inhaber der Schürflizenzen und auch die Diamantenschürfer theoretisch und praktisch fortgebildet. Neue Abbautechniken und die Einhaltung von Regeln zur Arbeitssicherheit, Gesundheitsvorsorge und zum Schutz der Umwelt verbessern nun die Arbeits- und Lebensbedingungen der Diamantensucher und ihrer Familien. 13 Minenstandorte wurden bereits von einer unabhängigen Kommission gemäß dem Maendeleo Development Standard zertifiziert.

"Die Vision ist, dass internationale Juwelierhäuser direkt vor Ort Diamanten kaufen und, unter Umgehung der vielen Zwischenhändler, Weltmarktpreise zahlen. Dann können die Diamantensucher auch fair entlohnt werden", führt der Programmleiter Mattner aus. "Wir beraten die Regierung hinsichtlich des Nutzens dieses Standards. Er bringt die Entwicklung der Diamantengebiete voran und ist fundamental für die Vermeidung von Konflikten in diesem Land."


Transparenz im Rohstoffsektor – zugunsten der Armen

Sierra Leone könnte eines der wohlhabendsten Länder Afrikas sein, wenn die Gewinne aus seinen Bodenschätzen – neben Diamanten sind Bauxit, Rutil, Gold und Eisenerz die wichtigsten – dem Gemeinwohl zugutekämen. Auf der zurzeit aktuellen Skala des Human Development Index nimmt Sierra Leone die Position 181 von 188 Ländern ein (HDI 2014). In dem sehr armen Land leben nach Angaben der Weltbank 6,5 Millionen Menschen, von denen 52 Prozent mit umgerechnet weniger als 1,90 US-Dollar pro Tag auskommen müssen (2011). Allerdings hat sich die Lage in den vergangenen Jahren, obwohl die Ebola-Epidemie zu einem schweren Rückschlag führte, schon leicht gebessert. 2008 lag Sierra Leone noch auf dem letzten Platz als ärmstes Land der Welt.

Die Regierung Sierra Leones – wie auch die der Nachbarländer Liberia, Guinea und Côte d’Ivoire – hat bereits Reformen im Bergbausektor angestoßen, die im Einklang mit der Rohstoffstrategie der Afrikanischen Union stehen, und strebt weitere Neuregelungen an. Ein weiterer Schwerpunkt des Regionalvorhabens liegt daher in der Unterstützung der Regierung, den Rohstoffsektor effektiv zu besteuern und die öffentlichen Einnahmen transparent zu verwalten.


Fortschritt in der Bergbauverwaltung durch digitales Kataster

Zwei Mitarbeiterinnen des Bergbauamtes beim Training zur Nutzung des digitalen Katasters

Jeder, der Rohstoffvorkommen erkunden oder abbauen möchte, benötigt eine Lizenz. "Früher wurden die Lizenzen im Bergamt auf Papier notiert und verschwanden dann im Archiv. Der Staat hat die Bergbaulizenzen nicht nachverfolgt und nicht kontrolliert, ob die Bedingungen eingehalten wurden und Zahlungen wie Steuern und jährlich anfallende Gebühren geleistet wurden", erläutert der Programmleiter. "Das alles wird seit 2010 computerisiert. Wir arbeiten hier mit der Revenue Development Foundation zusammen, einer Nichtregierungsorganisation. Zwei ihrer Berater unterstützen und trainieren die Mitarbeiter des Bergamtes. Mittlerweile wird jede Lizenz, die beantragt wird, durch dieses digitalisierte System verwaltet." Das moderne Kataster ermöglichte es den Behörden, allein im Fiskaljahr 2010/11 fünf Millionen US-Dollar ausstehende Lizenzgebühren von der Bergbauwirtschaft einzutreiben.

Ein weiterer Vorteil des online abrufbaren Katasters ist, dass nun jedermann nachschauen kann, was für Explorations- oder Abbaulizenzen es wo und zu welchen Bedingungen gibt. Damit schwindet die Intransparenz bei der Vergabe von Rohstofflizenzen.

Große und mittlere Bergbauunternehmen schätzen das öffentlich zugängliche System: Durch die gewonnene Transparenz können sie öffentlich dokumentieren, dass sie ihrer Steuerabgabepflicht nachgekommen sind. Dank der besseren Bergbauverwaltung wurde Sierra Leone 2014 von der globalen Initiative für Transparenz und Rechenschaftspflicht im Rohstoffsektor (Extractive Industries Transparency Initiative, EITI) als EITI-konform eingestuft. Das wirkt sich positiv auf das Investitionsklima aus.


Was haben die Diamantenschürfer davon?

Kleinschürfer nahe des Dorfes Bandafayie im Kono-Distrikt, Sierra Leone

Um den Bogen zu den Diamantenschürfern von Kono zu schlagen: Das Kataster kann jetzt auch in Koidu, im Regionalbüro der Bergbaubehörde, abgerufen werden. Damit könnten sich informell arbeitende Schürfer eine Abbaulizenz besorgen – ein erster Schritt hin zu einem Ende der Ausbeutung. "Das System ist da, funktioniert auch gut, ist belastbar, aber an der Umsetzung in Kono muss noch weiter gearbeitet werden", sagt Experte Mattner. "Denn vor Ort ist es sehr schwer zu überprüfen, ob der, der da im Fluss steht, auch eine Lizenz hat. Das kann man nur mit Polizei oder einer Behörde, die vor Ort unterwegs ist und kontrolliert. Genau hier setzen wir an."

Solange die informell arbeitenden Diamantenschürfer keinen Vorteil darin sehen, dass sie angemeldet sind und ihre Steuern und Gebühren entrichten, sparen sie sich die Lizenz. Erst, wenn Staat und Behörden in der Lage sind, sie zu schützen – zum Beispiel vor brutalen Auseinandersetzungen um lukrative Schürfstellen, die in den weitgehend rechtsfreien Räumen der Diamantfelder immer wieder vorkommen – dann werden sie sich anmelden. Und wenn eine Lizenz wirklich mehr Gewinn verspricht, weil die Steine einen fairen Preis erzielen.


Nächster Schritt: Aufbau eines Inspektionswesens

Formalisierung sei das Schlagwort, sagt GIZ-Programmleiter Mark Mattner: "Man versucht, diesen ganzen Bergbausektor perspektivisch 'ans Licht zu bringen' – also dunkle Geschäfte zu unterbinden, indem man strenge Regeln einführt und kontrolliert, ob sie eingehalten werden." Gleichzeitig gehe es darum, den Diamantensuchern Zugang zum Markt zu verschaffen und sie unter den Schutz des Staates zu stellen: "Das ist die langfristige Perspektive und die grundsätzliche Logik unserer Arbeit."


Eine informierte, kritische Öffentlichkeit fehlt in Sierra Leone

Dialogforum mit Anrainern der Marampa-Eisenerzmine in Lunsar, Sierra Leone

Der Aufbau eines Systems zur öffentlichen Rechenschaftslegung bedarf einer Bürgerschaft, die die Prüfergebnisse lesen und interpretieren kann, weil sie über technisches Wissen im Bergbausektor verfügt und die zugrunde liegende Logik versteht. Daher geht es im dritten Schwerpunkt des Regionalvorhabens um die Stärkung der Zivilgesellschaft. Bedingt durch den Bürgerkrieg, bisher fehlende Transparenz und mangelhafte Berichterstattung der Medien gibt es bisher nur eine kleine kritische Öffentlichkeit in Sierra Leone, die das staatliche Handeln überwachen könnte.

"Einerseits wissen die Bürger nicht genau, was überhaupt vor sich geht. Andererseits gibt es ein negatives Verständnis von Bergbau, geprägt durch Krieg und Ausbeutung", sagt Mattner und beschreibt ein häufiges Vorkommnis: Eine Bergbaugesellschaft erhält eine Explorationslizenz und führt die ersten Probebohrungen auf der Suche nach Rohstoffen durch – woraufhin die örtliche Bevölkerung das Vorhaben boykottiert. "Damit ist niemandem gedient. Die Bergbaufirmen und die Gemeinden können und müssen voneinander profitieren, davon bin ich zutiefst überzeugt. Denn es gibt keine Alternative zum Bergbau."


Ziel ist ein konstruktiver Dialog

Um solchen Konflikten vorzubeugen, unterstützt das Vorhaben eine Kampagne des sierra-leonischen Center for Good Governance. Die Organisation sucht das Gespräch mit den Menschen in den Abbaugebieten und vermittelt ihnen Wissen über den Bergbau, die Pflichten der Bergbauunternehmen und die Rechte der Gemeinden. Die Erkenntnisse über ihre Sorgen und Nöte werden wiederum in der Hauptstadt Freetown in Gespräche mit der Regierung eingespeist. Ziel ist, zu einem konstruktiven Dialog zwischen Regierung, Gesellschaft und den Bergbauunternehmen zu kommen.

"Das ist einer der schwierigen Aspekte unserer Arbeit", sagt der Experte für Rohstoffgovernance. "Es kommt schnell zu Beschimpfungen und überzogenen Forderungen. Denn die Zivilgesellschaft neigt dazu, pauschal zu urteilen: 'Bergbaufirmen sind böse, sie machen alles falsch!' Ob korrekt oder nicht – das ist nicht besonders konstruktiv, weil es den Bergbaufirmen erlaubt zu sagen: 'Das sind Querulanten, die wissen überhaupt nicht, wovon sie reden!' Unsere Hypothese lautet: Wenn die Zivilgesellschaft ihre Kritik etwas solider auf den Punkt bringt, also informierter und artikulierter auftritt, dann kann man nicht so leicht an ihr vorbeikommen."


Bergbaukonflikte schlichten – das wird jetzt an der Universität gelehrt

In öffentlichen Informationszentren wird nun der breiten Bevölkerung Wissen über Bergbau vermittelt. An der größten Universität von Sierra Leone wird Rohstoffgovernance im Studiengang Friedens- und Konfliktforschung gelehrt. Ferner wird derzeit ein Modellvertrag zwischen Firmen und Bergbaugemeinden diskutiert, der Konflikten vorbeugen soll. Und der Staat schreibt nun "Community Development Agreements" vor, deren Umsetzung von der GIZ unterstützt wird. In diesem geregelten Verfahren wird mit allen Beteiligten festgelegt, wie Gelder zur lokalen Entwicklung in Bergbaugebieten eingesetzt werden.


Ausblick: Entwicklung statt reiner Ausbeutung der Bodenschätze

Auch Liberia, Guinea und Côte d’Ivoire – die anderen drei Ländern des Regionalvorhabens – stehen vor ähnlichen Herausforderungen bei der Rohstoffgovernance wie Sierra Leone. Daher ist auch der regionale Dialog wichtig. Dass er gelingt, steht ebenfalls auf der Agenda des Regionalvorhabens. So haben die vier Länder, die gemeinsam die Wirtschaftsorganisation Mano River Union bilden, bereits entwicklungsrelevante Ziele für den Bergbausektor in ihren Strategieplan 2010–2020 aufgenommen.


Auf einen Blick

Auftraggeber: Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ)
Bezeichnung des Vorhabens: Regionale Rohstoffgovernance in fragilen Staaten Westafrikas (Sierra Leone, Liberia, Guinea, ​Côte d’Ivoire)
Politischer Partner: Bergbauministerien der vier Länder
Durchführungsorganisation: Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ)
Budget: 17 Millionen Euro
Laufzeit: Oktober 2015 bis September 2018 (in Liberia und Sierra Leone ist das Vorhaben seit 2009 aktiv)


Lexikon der Entwicklungspolitik

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